INTRODUCCION
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La educación constituye un bien en sí misma; sin embargo, esta afirmación requiere de un cuestionamiento adecuado para hacer estimaciones precisas sobre la contribución efectiva del proceso educativo al desarrollo integral del país. Este cuestionamiento es particularmente importante para la educación superior, puesto que las instituciones que la conforman, además de tener la finalidad de conservar, transmitir y desarrollar conocimientos científicos, tecnológicos y humanísticos, cumplen la misión de formar recursos humanos calificados que participan activamente en el funcionamiento del sistema productivo y en la organización y dirección de la sociedad. Aunque tal finalidad y dicha misión sean comunes a todas las instituciones de enseñanza superior, es un hecho evidente que, debido a su diversidad, se hace difícil coordinar las funciones y servicios que ellas deben cumplir. Esta situación se explica por múltiples razones y, probablemente, la más consistente sea la inexistencia de un plan que señale principios, estrategias y políticas generales para precisar medios y realizar los fines de la educación superior. Si no se cuenta, todavía, con organismos e instancias adecuadas que articulen las funciones de la educación superior a nivel institucional, regional y nacional, surge la necesidad impostergable de establecer criterios operativos de planeación para integrar el sistema de educación superior y coordinarlo con los organismos públicos y privados que participan en tareas y servicios inherentes no sólo al desarrollo de este nivel educativo, sino del sistema de educación nacional en su totalidad. Aunque es reiterativo, corresponde indicar que la planeación eficaz y operativa de la educación superior debe partir, necesariamente, de la identificación de problemas fundamentales de la realidad nacional para calificar las prioridades de su desarrollo; por otra parte, también es convicción generalizada que debe comenzar por una evaluación de la situación actual de la educación superior y de los ciclos que la anteceden para que, sobre esta base, las instituciones que forman parte de ella conserven o modifiquen sus estructuras, confirmen o redefinan la validez de sus objetivos y mejoren el desarrollo de sus funciones. No obstante que estas dos afirmaciones son compartidas por autoridades institucionales, funcionarios, expertos, profesores y estudiantes, es pertinente señalar que la planeación educativa conlleva elementos de innovación que habitualmente exceden los marcos de la más cuidadosa previsión; por ello conviene indicar que la planeación de la educación superior debe tratar, en lo posible, de superar permanentemente las condiciones, las perspectivas y las opciones de las instituciones individualmente consideradas y del sistema educativo superior en su conjunto. Por otra parte, las tareas para prever el desarrollo de este nivel educativo no pueden limitarse a resolver sólo problemas cuantitativos, sino que también deben plantearse soluciones de tipo cualitativo, de tal modo que la planeación de la educación superior sea un proceso coordinado, continuo y global, en el que participen las instituciones elaborando sus propios proyectos y programas de desarrollo en un marco de principios, estrategias y políticas generales. En resumen, puede sostenerse que instituir un Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior en México, significa definir y ejercer una política educativa que, en lo fundamental, proporcione los mecanismos para la inserción activa y consciente de las instituciones educativas en el proceso de desarrollo económico y social del país; al mismo tiempo, implica crear condiciones adecuadas para que este nivel educativo pueda superarse por sí mismo de manera ininterrumpida, dando respuestas eficaces no sólo a la demanda de servicios educativos, sino también a los problemas cualitativos, condicionados por la necesidad de introducir cambios para asimilar o producir nuevos conocimientos científicos, tecnológicos y humanísticos y formar los recursos humanos correspondientes. Esta necesidad de responder a la creciente demanda social de educación superior está determinada por un conjunto de variables que dependen del aumento de expectativas en torno a la educación (sobre todo a partir del gran crecimiento de los ciclos primario y secundario), de las oscilaciones de la economía y del mercado de trabajo, del crecimiento demográfico y de otros factores que inciden en el desarrollo y expansión del sistema educativo. Aunque este documento define 105 propósitos de la planeación del sistema de educación superior, es necesario analizar sus alcances y limitaciones. El análisis permitirá señalar los problemas actuales y las restricciones que pueden surgir en el proceso de su institucionalización. Con este criterio, es posible identificar y clasificar tres tipos de problemas y restricciones:
Factores estructurales de diverso tipo determinan que las instituciones de educación superior cuenten, por el momento, con pocos expertos capacitados en tareas de planeación. Aunque éste es un aspecto de gran significación para el planeamiento institucional, no se puede dejar de mencionar la inestabilidad del empleo del personal que participa en dichas tareas. Tales situaciones obedecen al hecho de que no se ha concedido suficiente importancia a las funciones de planeación institucional, dando preferencia a criterios y decisiones con que se implementan acciones no previstas y circunscritas a resultados contingentes o tentativos. Un proceso permanente de planeación contribuirá efectivamente a superar tales aspectos a corto, mediano y largo plazo; asimismo, proporcionará una mayor racionalidad al proceso de toma de decisiones, incluso en situaciones de crisis o conflicto. En lo que se refiere al contexto del sistema de educación superior, se observa que es un conjunto insuficientemente articulado, donde las instituciones no tienen la relación deseable entre ellas y en el que existen diferencias, a veces importantes, entre una y otra. Ante tal situación, la planeación establecerá bases suficientemente firmes para estructurar el sistema creando condiciones adecuadas con el fin de que la diversidad, determinada por las características particulares de cada institución, sea congruente con la coordinación interinstitucional, estatal, regional y nacional, basada en principios, políticas y procedimientos comunes. De esta manera podrá romperse el círculo vicioso -que consiste en afirmar que no hay sistema integrado porque no se cuenta con un plan normativo y operativo, y no hay planeación nacional porque no se ha llegado a la integración del sistema-, iniciando de inmediato la ejecución de proyectos y programas específicos destinados a superar este aparente dilema, aun cuando se presenten obstáculos y restricciones. Para ello, es necesario establecer acuerdos operativos que configuren los elementos de un modelo viable del sistema que se necesita. Tales acuerdos deberán sustentarse en los lineamientos de la participación institucional y en el intercambio de ideas, personas y recursos entre las diversas instituciones y organismos federales y estatales, tanto de carácter público como privado. En lo que toca a las relaciones del sistema educativo con el entorno social, también se detectan situaciones que deben superarse en el proceso de una planeación permanente y global. La principal de todas ellas es el estado incipiente en que está la elaboración de planes de desarrollo integral del país, de las regiones y de los estados, lo cual dificulta el establecimiento de objetivos y metas institucionales relacionados con esta problemática. Aunque la política económica de la Federación y de los Estados ha hecho posible el incremento de sus asignaciones para la educación superior, la mayor parte de las instituciones no dispone de patrimonios rentables ni de ingresos propios suficientes, lo cual agudiza la escasez y la incertidumbre en relación al monto de los recursos disponibles para su planeación y funcionamiento. Por último, debe mencionarse, también, la interacción de los sistemas educativos y políticos que, en determinadas circunstancias, lleva a la interrupción del proceso de planeación al verse involucradas las instituciones de educación superior en conflictos externos que propician en ellas crisis y cambios imprevisibles. Estos problemas y restricciones han sido detectados desde hace mucho tiempo y, con el propósito de contribuir a su solución, la ANUIES, en su Asamblea de 1968 realizada en Jalapa, Ver., acordó la creación del Centro de Planeación Nacional de la Educación Superior que, en sus primeros meses de actividad, elaboró el "Diagnóstico Preliminar de la Educación Superior". Como consecuencia inmediata de este trabajo se creó, en 1971, el Programa Nacional de Formación de Profesores que representa el primer esfuerzo, a nivel nacional, para mejorar la función docente en las instituciones de educación superior. La ANUIES y la UNAM, con el fin de coadyuvar al proceso de planeación, organizaron un seminario (agosto, 1969), destinado a la formación de recursos humanos para la planeación en las instituciones de educación superior. En vista de la creciente demanda de educación superior, y de la necesidad de renovar esquemas y procesos que no corresponden a nuestro tiempo, en la XIII Asamblea General de la ANUIES, Villahermosa, Tab. (1971), se planteó la reforma integral de la educación superior, proponiéndose cambios tanto académicos y administrativos, como económicos y sociales. De esa reunión, y de las posteriores, surgieron acuerdos, declaraciones y recomendaciones que norman el proceso de cambio tanto del sistema de educación superior en su conjunto, como de cada institución. La XIV Asamblea General de la ANUIES, celebrada en Tepic, Nay. (oct. 1972), reiteró que "la reforma es consubstancial a la pervivencia de las instituciones" y que "la autonomía universitaria es imprescindible en el cumplimiento de los fines de la educación superior". En Querétaro, Qro. (1975), los acuerdos y declaraciones anteriores de la ANUIES se integraron en un cuerpo de doctrina y de mecanismos de operación. Estos logros interinstitucionales y participativos fundamentan la reforma de la educación superior y proporcionan los antecedentes y condiciones para el proceso de planeación integral del sistema a nivel nacional. Del conjunto de estos acuerdos conviene destacar los que se refieren al estudio de la demanda del nivel medio superior y superior, la realización de diagnósticos para cada institución, la creación de programas nacionales para el mejoramiento de las funciones educativas y la elaboración de un modelo de crecimiento y transformación de la educación superior. Además, simultáneamente, algunas de las instituciones que la integran han venido elaborando sus planes de desarrollo, a través de sus propios grupos de planeación. De manera paralela o conjunta, la educación superior ha sido y es objeto de estudio y planeación por parte de las autoridades educativas federales y estatales, así como de otros organismos públicos y privados. En tal sentido debe mencionarse que, en 1965, la Secretaría de Educación Pública constituyó la Comisión Nacional de Planeamiento Integral de la Educación, en la que participaron, entre otros, profesores, investigadores y técnicos de la SEP, la UNAM, el IPN, El Colegio de México, la ANUIES, la Secretaría de Industria y Comercio, el Centro Nacional de Productividad y el Banco de México. Al inicio del sexenio 1970-1976 se creó, dentro de la SEP, la Subsecretaría de Planeación y Coordinación Educativa, con el propósito de apoyar tanto en lo interno como en lo externo los planes de trabajo para solucionar, a mediano y largo plazo, los requerimientos que plantea la demanda social de educación en todos sus niveles. La Secretaría de Educación Pública, en sus esfuerzos para que el país tuviera un Plan Nacional de Educación, recogió las aportaciones de la ANUIES aprobadas por su XVII Asamblea General Ordinaria celebrada en Guadalajara, Jal. (1977). La ANUIES, consecuente con su compromiso, ha organizado dos seminarios (dic. 1977 y mayo 1978) dirigidos a promover las tareas de planeación educativa y a capacitar recursos humanos en el diseño de un modelo y en el uso de instrumentos de análisis. Además, varias universidades han realizado actividades semejantes con participación interna e interinstitucional. Finalmente, la presente ponencia recoge la labor de ocho reuniones regionales (junio-julio, 1978), realizadas por el grupo de trabajo SEP-ANUIES, con la participación de las instituciones asociadas. Su contenido sintetiza los lineamientos de política básica en materia de planeación institucional, estatal, regional y nacional, para implantar el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior. Este documento consta de tres partes:
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