1. OBJETIVO Y DIRECTRICES GENERALES DE LA PLANEACION DE LA EDUCACION SUPERIOR El desarrollo armónico y fundamentado del sistema nacional de educación superior depende de la existencia previa de aquellas condiciones que permitan orientar y regular el desenvolvimiento propio de las instituciones que lo componen, siendo el proceso de planeación una de las más importantes, tal como se ha establecido en páginas anteriores. En nuestro contexto, el esfuerzo por integrar el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior representa un paso más de la marcha en pos de un desarrollo equilibrado de las funciones básicas de las instituciones de educación superior, que permita dar respuesta a las urgentes exigencias tanto de la formación integral del hombre como del desarrollo económico del país. Dicho esquema nace dentro de un mosaico caracterizado por la riqueza y pluralidad de los matices institucionales ante la búsqueda del aprovechamiento integral de las múltiples experiencias y opciones de modelos educativos, con el difícil compromiso de salvaguardar los principios de respeto a la autonomía y a la pluralidad institucional, sin menoscabo de las funciones propias de todo órgano planificador. Para hacer frente a este compromiso, la planeación de la educación superior deberá ser: Indicativa, en cuanto deberá proponer principios rectores y dejar a cada institución la libertad de adaptarlos a su problemática propia; participativa, porque en la formulación y realización de sus planes y programas deberán intervenir todas las instituciones de educación superior; integral, en cuanto deberá cubrir la totalidad de las funciones de la educación superior, sumando los esfuerzos en todas las instituciones para lograr un todo congruente que tomará como referencia el proceso de desarrollo nacional; iterativa, toda vez que su devenir deberá ser orientado permanentemente a partir de la evaluación de sus propios resultados y la de los cambios ocurridos en el entorno social; prospectiva, ya que su dinámica, aunada a su vinculación con el contexto social, contribuirá a los cambios cualitativos necesarios para el desarrollo social futuro; opcional, en tanto que deberá proponer acciones alternativas para superar situaciones cambiantes que pudieran afectar el desarrollo normal de los planes; operativa, porque todos sus objetivos se deberán plasmar en programas y proyectos específicos, cuya realización será la esencia del desarrollo coordinado de la educación superior. En esta perspectiva, la planeación de este nivel educativo será un conjunto de procesos coordinados, sistemáticos y generalizados para la determinación de acciones tendientes al desarrollo equilibrado y coherente de la educación superior. Contenido 2. CARACTERISTICAS GENERALES PARA INTEGRAR EL MODELO PARA LA PLANEACION DE LA EDUCACION SUPERIOR El proceso de planeación de la educación superior en México se llevará a cabo en seis grandes áreas programáticas que, proyectadas a los ámbitos institucional, estatal, regional y nacional, se integrarán de manera congruente en una totalidad cuya dinámica proviene de la continua interacción de sus partes. Dichas áreas programáticas se denominan: a) normativa, b) organizativa y de coordinación, c) de desarrollo, d) de presupuestación y financiamiento e) de operación en lo sustantivo y f) de evaluación y seguimiento. Mediante las acciones emprendidas en el Area Normativa, se tiende a la definición y establecimiento de las fundamentaciones jurídicas, tanto general como estatales, de la educación superior, mismas que deben lograr la agrupación de todas las instituciones de este nivel en un sistema flexible, dinámico y adecuado que aporte respuestas efectivas a los requerimientos educativos, culturales, científicos y tecnológicos del país. El Area Organizativa y de Coordinación comprende aquellas acciones programadas para la identificación o establecimiento de las unidades planificadoras como elementos del sistema nacional de planeación de la educación superior, cuya función primordial es la de generar elementos vinculadores de las acciones interinstitucionales de carácter estatal, regional y nacional que, atendiendo a las necesidades correspondientes, estén destinadas a la consolidación y desarrollo armónico del sistema nacional de instituciones de educación superior. A su vez, el Area de Desarrollo se compone de un conjunto de acciones debidamente ordenadas e integradas, cuya finalidad es el establecimiento de la infraestructura conceptual e informativa requerida para la generación de programas para lograr que el funcionamiento de las instituciones se realice conforme a metas previstas. Con las acciones del Area de Presupuestación y Financiamiento se pretende lograr la estimación de los recursos económicos necesarios para la ejecución de los planes y programas de desarrollo del sistema nacional de educación superior; así como la ejecución de los programas requeridos para la obtención o generación de dichos recursos, tomando en cuenta la coordinación entre las instituciones educativas, la Federación y los Estados para la asignación de los mismos. Las acciones del Area de Operación de lo Sustantivo, en las que concurren finalmente las de las otras áreas, comprenden aquellos programas destinados a la formación de recursos humanos con capacidad profesional, la realización de investigación, la difusión de los conocimientos y de las manifestaciones artísticas, propiciando la formación y el fortalecimiento de una tradición dinámica y creativa, así como los relativos a los servicios administrativos, que no siendo propiamente sustantivos son necesarios para la ejecución de los anteriores. Por último, el Area de Seguimiento y Evaluación se integra con las acciones programáticas destinadas a la observación y evaluación del curso de los planes y programas del sistema de educación superior. Contenido 3. ESTRATEGIA PARA EL ESTABLECIMIENTO Y PUESTA EN MARCHA DEL SISTEMA DE PLANEACION PERMANENTE De las acciones comprendidas por las áreas enunciadas, algunas ya se están realizando aunque no cabalmente ni con los grados de eficiencia, integración y coherencia deseables. Esta situación nos obliga a concebir una serie de medidas estratégicas tendientes al desarrollo simultáneo, coordinado y sistemático de los esfuerzos que se realizan. Dichas medidas consisten en la formulación y realización de dos tipos de programas: inmediatos y mediatos. Al primer tipo pertenecen aquellos programas que obtuvieron consenso en las reuniones regionales (descritos en la tercera parte de este documento) así como los que por su factibilidad o urgencia se agregaron a propuesta de la Asamblea en esta XVIII reunión. Al segundo pertenecen todos aquellos programas que por alguna razón sólo es posible realizar en un futuro menos cercano. A su vez, ambos tipos de programas podrán referirse tanto a la integración del sistema de planeación, como al desarrollo de las funciones de la educación superior. En su primera fase, la estrategia para el establecimiento y puesta en marcha del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior consiste en la preparación de programas a corto, mediano o largo plazo en todas las áreas de la planeación ya mencionadas, así como la realización simultánea, por un lapso inicial de dos años, de aquellos que sean calificados de "inmediatos". En este lapso se pretende configurar los elementos básicos para el inicio de la segunda fase, en la cual se llevarán a cabo programas de mayor alcance, producto del mejor conocimiento de los programas de desarrollo y de la situación real del sistema nacional de educación superior. La planeación del sistema educativo superior difícilmente puede desarrollar sus programas y plasmar sus orientaciones, sin que las universidades y el conjunto de las instituciones de educación superior participen con sus propias opiniones y criterios en la elaboración de los programas generales que el Estado elabore en el terreno de la investigación tecnológica, científico-técnica y en aquellos campos que tienen relación con los programas de desarrollo económico tanto regional como nacional. De esta manera, podrá existir una verdadera comunicación entre el sistema educativo superior y los proyectos que el Estado elabore en el terreno económico y social, permitiéndose además la posibilidad de que la ANUIES participe no sólo en la confección de tales proyectos, sino también en sus orientaciones, definiciones y políticas. Contenido 4. MECANISMOS DE COORDINACION NACIONAL PARA LA PLANEACION DE LA EDUCACION SUPERIOR La realización coordinada, a nivel institucional, estatal, regional y nacional, de las acciones expresadas en el inciso anterior requiere de la existencia de instancias que, fungiendo como elementos integradores, elaboren y lleven a cabo los programas correspondientes de apoyo para la consolidación y desarrollo tanto del sistema de planeación, como del propio sistema de educación superior. Para este efecto, y dentro del marco de acciones inmediatas, se establecerá un proceso para la planeación de la educación superior, a través de una red de coordinación cuyos principales elementos son: Unidades institucionales de planeación. Mecanismos para la coordinación estatal. Consejos regionales de la ANUIES. Comisiones técnicas especiales. Mecanismo de coordinación nacional para la planeación de la educación superior. A nivel institucional, el sistema se apoyará en las unidades de planeación propias de cada organismo de educación superior o con sus equivalentes, responsables de la elaboración de planes y programas institucionales de desarrollo. Por ello, las instituciones que cuentan con unidades de planeación deben reforzarlas en su funcionamiento y ahí donde no existen es necesario crearlas, porque son los elementos básicos del proceso de planificación, tanto de las instituciones como del sistema en su conjunto. Su funcionamiento permite plantear alternativas que orientan la toma de decisiones en aspectos como: la atención a la demanda en sus diversos ciclos, la racionalización en la asignación de recursos por parte de las instituciones, el mejoramiento del nivel académico, la evaluación del proceso educativo, la articulación de los programas estatales, regionales y nacionales y otros aspectos más. A nivel estatal, la planeación representa la posibilidad de establecer las bases para un desarrollo congruente mediante la interacción coordinada entre los planes institucionales y los planes estatales de atención a las demandas prioritarias. Dicha interacción, en el caso de ser juzgada conveniente, se realizará mediante la creación de mecanismos de coordinación estatal para la planeación de la educación superior, conformados por las instituciones educativas de este nivel y los representantes nombrados por el gobierno local correspondiente. Las funciones de este tipo de comisiones estarán centradas en la generación de planes indicativos que pueden presentar una variada gama de posibilidades de acción conjunta. Si se consideran las diferencias socioeconómicas del país, en función de su diversidad geográfica, la planeación regional adquiere gran importancia. En el campo específico de la educación superior, la planeación regional ofrece posibilidades para coordinar y complementar esfuerzos tendientes a optimizar la función docente en la formación de recursos humanos y a desarrollar la investigación, atenuando, entre otros, los efectos de concentración y duplicación de los servicios educativos. En este renglón, la coordinación, a título indicativo, de los programas de acción regional quedará en manos de los consejos regionales de la ANUIES y sus correspondientes organismos permanentes de planeación, conservando las instituciones toda la libertad para establecer aquellos vínculos con los gobiernos locales, delegados de la SEP, instituciones educativas, representantes de los diversos sectores productivos, etc., que consideren convenientes para sus intereses y el desarrollo de la nación. Las funciones de coordinación regional serán semejantes a las que se realizan a nivel institucional. Sin embargo, mientras las instituciones deben preparar todo tipo de planes para su desarrollo integral, a nivel de los consejos regionales se discutirán sólo aquellos aspectos que más de una institución de la región o la coordinación nacional para la planeación consideren convenientes. Al margen de la regionalización puramente geográfica, se considera de gran utilidad el establecimiento de programas definidos por instituciones que no perteneciendo a entidades geográficas necesariamente colindantes, enfrentan problemas comunes para el desarrollo de sus actividades. Desde la elaboración hasta la ejecución de este tipo de programas, que se denominarán "plurinstitucionales", la coordinación será efectuada por las comisiones técnicas especiales integradas por iniciativa de las instituciones educativas o por invitación del mecanismo para coordinación nacional para la planeación de la educación superior. Los programas nacionales, generadores de la congruencia del sistema, serán formulados mediante el mecanismo de coordinación nacional para la planeación de la educación superior. En dicho mecanismo participarán los representantes del Gobierno Federal y el Consejo Nacional de la ANUIES. Lo así convenido se llevará a cabo, respectivamente, bajo la responsabilidad de la Secretaría de Educación Pública y de la Secretaría General Ejecutiva de la ANUIES. Entre las funciones propias de la coordinación nacional estarán: generar acuerdos relativos a la proposición, difusión y evaluación de políticas generales para la educación superior; vincular la planeación institucional con el desarrollo nacional; evaluar permanentemente el desarrollo de los planes y programas de educación superior por medio de reuniones regionales y otros procedimientos; apoyar programas institucionales, estatales y regionales; promover la congruencia de los programas con el contexto nacional; ser órgano de consulta ante las necesidades institucionales y regionales. El proceso de planeación se llevará a cabo con el flujo de información generada tanto en las instituciones como en las instancias estatales, los consejos regionales de la ANUIES y en el mecanismo para la coordinación nacional para la planeación de la educación superior. (Diagrama núm. 1. ) Contenido 5. ESTIMACION Y ASIGNACION DE RECURSOS FINANCIEROS: CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS TRANSITORIOS La realización de programas y, por ende, la obtención de los resultados que promete la planeación de la educación superior, sólo serán posibles si existe, entre otras cosas, la base económica suficiente para llevar a cabo las tareas implicadas por dichos programas. Ante la imposibilidad de responder por el momento a esta exigencia con un modelo permanente y preciso para la estimación y asignación de recursos, se propone hacer frente a este problema mediante el establecimiento de una serie de reglas y procedimientos de carácter general y transitorio. Estas medidas establecerán un punto de partida para la estimación y asignación de recursos económicos federales y estatales. La elaboración de ese modelo más preciso y permanente para racionalizar la asignación de recursos económicos a las instituciones, deberá ser materia de un estudio que habrá de realizar un grupo técnico integrado por los representantes de las instituciones de educación superior y los gobiernos federal y estatales. Concluidas sus tareas, dicho grupo de técnicos propondrá alternativas a los consejos regionales, al Consejo Nacional o a la Asamblea General, según el caso, para su aprobación. Criterios generales para la estimación de recursos requeridos por la educación superior La educación superior es un factor importante en el desarrollo socioeconómico del país, ya que sus egresados actúan a lo largo del proceso económico, en todos los sectores de la producción al planificar, conducir y conjugar una racional participación de los factores de la producción. Toda vez que el Estado desea incrementar la tasa de crecimiento del PIB hasta un 6% o 7% anual sin recurrir a mecanismos generadores de inflación o dependencia, es prudente que la educación superior reciba una especial atención ya que es uno de los instrumentos idóneos, como ya se indicó en la introducción de esta ponencia, para generar algunas de las condiciones básicas para un crecimiento natural y estable. En este sentido, se considera indispensable que además de la cuenta corriente del gasto en educación superior, el Estado haga una aportación adicional para los programas de mejoramiento surgidos de este plan. En cuanto a la determinación de gasto total para el sistema de educación superior, deben tomarse en cuenta aquellos elementos que configuran la base para el desarrollo de las funciones propias de este sector. Para tal efecto, es conveniente que el presupuesto público para la educación se calcule a partir de la tendencia del presupuesto total ejercido durante los últimos años y se añadan los porcentajes correspondientes a la tasa de inflación, al crecimiento natural del sistema, al incremento de las necesidades de las instituciones de educación superior y el destinado a la superación académica. Criterios para la asignación de recursos públicos a las instituciones de educación superior Ante el crecimiento de la demanda social de educación superior, la Federación y los Estados no han sido indiferentes, lo cual se refleja en el incremento relativo, dada la inflación, del financiamiento que han recibido las instituciones en los últimos ocho años. Sin embargo, los requerimientos del país son cada vez más grandes. Esta situación, para ser resuelta, depende no sólo del aumento de los subsidios, sino que éstos deben ser asignados a las instituciones y dentro de ellas a sus programas específicos, en forma racional y operativa. En tal sentido, el financiamiento de la educación superior necesita de criterios de asignación de recursos que sean más estables, explícitos y objetivamente evaluables. Consecuentemente, resulta razonable proponer algunas variables para que se tomen en cuenta en el momento de definir las asignaciones a las instituciones de educación superior. Criterios para la asignación: Consolidación de los recursos económicos actuales: La mayor parte de las instituciones educativas han venido operando con presupuestos muy ajustados e incluso deficitarios, de manera tal que difícilmente pueden atender a todos los aspectos necesarios. Si no se desea mermar su capacidad de respuesta, es necesario que el presupuesto consolidado de las instituciones sea tomado como base para el cálculo de los recursos que se aportarán. Equidad y proporción: Pese a los avances logrados, no puede decirse que en la actualidad la asignación de subsidios a las instituciones del Distrito Federal y a las de los Estados sea equitativa y proporcional a la magnitud de los servicios que prestan, más aún, este mismo criterio debe aplicarse a las diferentes instituciones independientemente de su ubicación geográfica. El hecho de que el 55% de la población que realiza estudios superiores lo hace en los Estados debiera adquirir su justa proporción. Por ello, si no se desea acentuar los contrastes ya existentes se debe procurar que, sin decremento para ninguna institución, se reduzca paulatinamente la desproporción existente. Para aplicar este criterio con mayor precisión será conveniente analizar y ponderar por separado las funciones de la docencia, la investigación, la difusión cultural y la extensión de servicios. Tasa de crecimiento anual: Es conveniente que, junto con el presupuesto consolidado, se tome en cuenta el índice de crecimiento de cada institución, con el fin de establecer una tasa diferencial basada en el aumento anual de la demanda local y regional, la capacidad de expansión de cada institución y las políticas de desconcentración y de apoyo a áreas prioritarias expresadas en este documento. Superación académica: Por regla general, los recursos hasta ahora asignados cubren primordialmente los renglones correspondientes a la atención de la demanda de educación en su aspecto cuantitativo. Sin embargo, nuestro país también necesita que sus profesionistas sean mejores. Para hacer frente a esta exigencia, es necesario que al calcular la asignación de recursos económicos para las instituciones de educación superior se sigan incrementando, en cada caso, las aportaciones para la superación académica. Dichas aportaciones deberían favorecer el desarrollo equilibrado de las instituciones del sistema en lo que hace al mejoramiento del personal docente y de investigación, a la actualización curricular y a la dotación más adecuada de laboratorios, equipos y bibliotecas, entre otras cosas. Ajuste de recursos a la tendencia inflacionaria nacional: Indudablemente nuestro país no puede escapar de las actuales tendencias económicas mundiales. Por ser la inflación una de éstas, es pertinente que la tasa correspondiente sea prevista y se asigne oportunamente, con la finalidad de que las instituciones educativas estén en condiciones de cumplir sus funciones sin el detrimento por ella ocasionado. Complementariedad de los recursos económicos: Las aportaciones estatales a la educación superior son muy dispares, entre instituciones. Por esta razón, para la asignación de recursos federales deben tomarse en cuenta los insumos que vía gobierno estatal posean las instituciones correspondientes. Estos seis criterios presuponen procedimientos de evaluación, sobre los cuales se sustentarán las decisiones acerca del monto de las aportaciones. Tal evaluación se deberá hacer en función del desarrollo institucional y el de la educación superior a nivel regional y nacional. Procedimientos para la gestión de recursos: Hasta la fecha se carece de un manual de procedimientos explícitos para la gestión institucional de recursos federales y estatales; por tanto, es deseable que a la mayor brevedad posible, éste sea elaborado por la Secretaría de Educación Pública, de acuerdo con la Ley General de Administración Pública. Dicho manual, destinado a definir el procedimiento que podrá seguirse a partir de 1979, debe contemplar los siguientes propósitos: que las instituciones hagan sus gestiones ante una sola dependencia oficial, federal o estatal, según el subsidio del que se trate; que se tienda a hacer la gestión una sola vez al año, sin perjuicio de poder hacerla en caso de situaciones verdaderamente urgentes o imprevistas, que sin menoscabar la precisión y racionalidad en la asignación de recursos, se busquen fórmulas simplificadas; que la gestión concluya oportunamente, es decir, que la decisión se conozca antes del año natural en que el presupuesto deberá ser ejercido, una vez que se hayan presentado, a la consideración y aprobación tanto del Poder Legislativo Federal como de los Poderes Legislativos Locales, los presupuestos de egresos. Conforme a lo anterior, las instituciones de educación superior e investigación científica y humanística podrán atender en forma oportuna y cabal los requerimientos que establezca cada fase del proceso de gestión. Con este medio, y si ambas partes cumplen sus compromisos, podrán superarse trámites dilatados y difíciles. Financiamiento para los programas que se proponen en este documento Como ya fue mencionado en páginas anteriores, la educación superior requiere de una aportación adicional por parte del Estado para cumplir de manera cabal con sus fines y así contribuir al desarrollo integral del país. Dicha aportación servirá para financiar los programas que se enuncian en la tercera parte de esta ponencia, y que forman parte del Plan Nacional de Educación Superior; así como los que recomienden más adelante las instituciones que integran el mecanismo para la coordinación nacional para la planeación. Financiamiento para proyectos institucionales extraordinarios Las actuales condiciones de las instituciones educativas hacen necesario prever erogaciones extraordinarias, para lograr el cumplimiento de los proyectos institucionales derivados del Plan Nacional de Educación Superior. Las partidas destinadas al financiamiento de proyectos institucionales extraordinarios serán solicitadas a la Secretaría de Educación Pública de acuerdo con el procedimiento que ésta defina, y asignadas tomando en cuenta las recomendaciones del mecanismo para la coordinación nacional para la educación superior. Desde luego, las cantidades de este fondo que constituyan partidas indispensables para el funcionamiento normal futuro de las instituciones educativas deberán ser trasladadas, en su oportunidad, al presupuesto consolidado quedando en el renglón de programas extraordinarios sólo aquellas cuya entrega está sujeta a la pertinencia y desarrollo de proyectos y a la disponibilidad de fondos para los mismos. Contenido Página anterior Siguiente página