La política de educación superior en América Latina y el Caribe
Claudio Rama
Director del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC) Las opiniones vertidas en este texto son personales y no comprometen a la UNESCO

Resumen

El análisis de las políticas públicas en educación durante el siglo XX en América Latina lleva a la conclusión que su formulación correspondió a reacciones a la coyuntura política. Al finalizar ese siglo, la región entró a una nueva etapa histórica donde el sector terciario se transformó en el eje de las políticas públicas de educación, al agregar la variable de la competitividad económica en un mundo global, que hace descansar el eje de las nuevas políticas de educación en el nivel superior. Se busca analizar los ejes de las políticas públicas en educación superior durante el siglo XX en la región, profundizando en los tipos de respuestas que se han dado y en las desigualdades que ellas generaron. En el actual contexto se están formulando políticas públicas nacionales hacia un espacio global, en el cual la educación superior “sin fronteras”surge como una realidad en el marco de un proceso lleno de amenazas y oportunidades.

Palabras clave: Políticas públicas, globalización, educación superior, América Latina.

Abstract

The analysis of public policies in education during the 20th century in Latin America leads to conclude that their formulation corresponded to reactions to political circumstances. By century end, the region was in the threshold of a new historical stage in which the tertiary sector became the axis of public policies on education by adding the variable of economic competitiveness in a global world leaving the axis of new higher education policies to rest. This article tries to analyze the axis of public policies on higher education during the 20th century in the region, going into deeper detail on the types of answers given to inequalities produced by them. In the current context national public policies are being formulated towards a global space in which a higher education without boundaries emerges as a reality in a process overflowing with threats and opportunities.

Key words: Public policies, globalization, higher education, Latin America.

En América Latina ha habido una compleja dinámica de evolución de las instituciones universitarias asociadas a un conjunto muy variable de factores en cada momento histórico. Al inicio, la acción evangelizadora española con un peso destacado de la Universidad de Salamanca y de las órdenes religiosas con sus propios conflictos. Posteriormente a la Independencia y la conformación del Estado Nacional, la primera vez que se estructuran políticas públicas de educación superior de creación de universidades republicanas. Ya en el siglo XX, las luchas autonomistas y su asociación a un nuevo modelo de desarrollo en el marco de la formación del Estado moderno, fueron la génesis del modelo universitario latinoamericano. En el marco de la crisis de los sesenta, la mercantilización de la educación superior en las últimas tres décadas del siglo, comenzó a tejer un nuevo espacio de políticas de educación superior. Finalmente, hoy, la globalización con sus exigencias de competitividad y las inequidades con sus exigencias de una nueva solidaridad, están fijando las bases de una nueva política pública en educación superior.
A partir de la formación del Estado moderno en América Latina, la educación pasó a ser parte constitutiva de las políticas públicas. Ellas se focalizaron sucesivamente en una integración homogeneizante asociada a la formación de las identidades nacionales; en las funciones determinadas por las variables económicas de formación del capital humano y a un rol orientado a producir las compensaciones sociales de las desigualdades educativas (Cullen, 2004). Hoy, el nuevo escenario de la educación pone al sector terciario como el eje de las políticas públicas de educación, al agregar la variable de la competitividad económica en un mundo global, que hace descansar el eje de las nuevas políticas de educación en el nivel superior.
El presente artículo busca analizar los ejes de las políticas públicas en educación superior durante el siglo XX en la región, buscando profundizar en los tipos de respuestas que se han dado y en las desigualdades que ellas generaron. Se formula la hipótesis que en el actual contexto de la globalización es que efectivamente se están formulando políticas públicas en educación superior, y que en las etapas anteriores, las políticas fueron reacciones o respuestas a exigencias de la coyuntura política.

Política y autonomía universitaria

La primera reforma de la educación superior en América Latina estuvo marcada por el influjo del movimiento reformista de Córdoba. Las banderas y objetivos formulados en 1918 en Argentina, constituyeron el eje central de la política universitaria de la región, marcada por de lucha de la academia en la construcción de la autonomía universitaria durante el siglo XX. Las tensiones de universidad versus gobierno al comienzo y de sociedad versus gobierno posteriormente, construyó lentamente en toda la región la universidad autónoma y cogestionada, pública y gratuita, laica y profesionalizante. Fue el resultado institucional y normativo de las luchas políticas que recorrieron el siglo XX, y cuyas conquistas estuvieron, en casi todos los casos, asociadas a luchas estudiantiles, alianzas partidarias entre la universidad y la política, y a la tensión entre los diversos modelos de desarrollo (expansión hacia adentro, o modelos de exportación primarios) 1 . Todo el siglo XX estuvo recorrido por la lenta y trabajosa construcción de niveles crecientes de autonomía y cogobierno en la gestión universitaria, creando una matriz de opinión pública crítica a los gobiernos que resistían la entrega de poder a las élites académicas. La autonomía fue, en este sentido, la conquista de la libertad académica frente al centralismo de los gobiernos, un empoderamiento de la sociedad y de sus élites profesionales en sociedades caudillistas.
El objetivo político fue, en función de criterios de libertad académica y de creación de espacios de poder, restarle sucesivamente poder a los gobiernos, para transferírselo a las universidades y a partir de ello ir construyendo instituciones autónomas en el marco de una nueva cultura urbana progresista. Algunos de estos procesos derivaron en la construcción de “repúblicas universitarias”, en ese camino de irle quitando soberanía al Estado y construyendo la autonomía en términos prácticos. La política nacional y la presión estudiantil fue motor de la negociación y de la redistribución de las cuotas de poder que se fueron transfiriendo paulatinamente hacia las universidades en toda la región durante todo el siglo XX. El fin de ese ciclo fue complejo y diverso en la región. En casi todos los países, la autonomía alcanzó primero un reconocimiento político, luego legal y finalmente constitucional, e inclusive en algunos casos, como en Venezuela, la autonomía se colocó en el texto constitucional de 1999 en el mismo capítulo de los derechos humanos 2 . No fue una política estratégica del Estado, sino un claro resultado de los cambios en la correlación de fuerzas en la sociedad.
A partir de esos empoderamientos, la política pública de educación superior se comenzó a generar y producir al interior de las universidades autónomas en sus consejos universitarios que fungían de instancia parlamentaria, judicial y ejecutiva, y centros desde donde los co-gobiernos universitarios fijaron durante esa etapa los ejes centrales de las políticas públicas las cuales, dado además el carácter monopólico u oligopólico de estas instituciones, establecían las reglas nacionales en los diversos aspectos como apertura y cierres de carreras, créditos requeridos, requisitos de graduación, calidad académica, criterios de ingreso y de egreso, etcétera. Los Consejos terminaron creando “marañas” normativas, que expresaban los intereses de los diversos sectores allí representados, que fijaron los parámetros del desarrollo de la educación superior y diversos mecanismos que reafirmaban el carácter corporativo de dichos órganos.
En varios casos, especialmente a fines de los sesenta, la lucha por la autonomía tendió a conformar estructuras de poder alternativas; la universidad se consolidó como centro de contrapoder y se perfiló como institución no solo contestataria sino revolucionaria (Brunner, 1990). Allí la política universitaria pasó a ser el campo de las alianzas contra los gobiernos, expresándose en diversidad de formas, pero marcadas por la unidad obrero-estudiantil y la utilización de los espacios universitarios como retaguardia de las insurgencias guerrilleras, lo cual derivó muchas veces en un ciclo de intervenciones y allanamientos de las universidades.
Esta autonomía de las universidades frente al Estado no sólo fue el resultado de la redistribución de cuotas de poder, sino que ello fue concordante con un modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones que crecía sin articularse a los centros académicos y que produjo la formación de las minorías profesionales que requería el modelo (Tedesco, 2000).

La política de la diferenciación institucional en la educación superior

El sector público

El "empoderamiento" de las universidades, expresado en la autonomía y el cogobierno, fue resultado de las políticas estatales que los sectores académicos y sus aliados lograron hacer aprobar -no sin muchos disgustos- a los sucesivos gobiernos. Sin embargo, posterior a esa transferencia de poder a las universidades a través de las leyes autonómicas, el Estado buscó solventar esta tensión mediante la creación de nuevas instituciones universitarias. Frente a las estructuras monopólicas y autónomas, en la mayor parte de la región, los estados iniciaron un significativo proceso de diversificación del sector público universitario, a partir de la creación de nuevas instituciones, muchas no universitarias, y/o con niveles de autonomía inferiores. En esta tendencia, podríamos mencionar a las universidades experimentales venezolanas en los años setenta, la división de las sedes regionales y su transformación en universidades en Chile en los ochenta; la expansión de las universidades estaduales en Brasil en los ochenta; la creación de universidades públicas alrededor del Buenos Aires en los noventa; la constitución de nuevas universidades públicas en Costa Rica; la división de las ingenierías de la Universidad de Panamá para la creación de la Universidad Tecnológica; o la división regional de la Universidad de Nicaragua en diversas universidades en territorio nacional, constituyeron algunos de los casos de esta política pública en materia de educación superior en la región que pretendió diversificar las IES públicas y construir sistemas universitarios paralelos bajo un mayor control del Estado. Más allá de la diferencias de las situaciones políticas (régimen de Pinochet o Sandinista en Chile y Nicaragua respectivamente, o sistemas democráticos en Venezuela, Costa Rica o Argentina), en toda la región se produjo una significativa diversificación del sector público.
La instauración de regimenes democráticos en casi toda la región en los años ochenta y noventa estimuló además, un significativo proceso de regionalización de la educación superior que se expresó en fuertes demandas de diversos grupos regionales para la creación de instituciones universitarias, tanto públicas como privadas. Esto también se expresó en el traslado de las universidades localizadas en las grandes ciudades o capitales, a través de sedes y subsedes para cubrir las demandas educacionales en las diversas regiones. Este proceso de descentralización de la educación superior contribuyó a reducir las fuertes migraciones estudiantiles desde las regiones hacia las capitales nacionales, que tan fuertemente habían marcado la educación superior desde los inicios.
Este proceso constituyó el segundo momento del empoderamiento de la sociedad respecto al Estado. En este caso de los poderes económicos y sociales localizados en las regiones. Los nuevos parlamentarios, los nuevos grupos de poder en el marco de modelos económicos que volvían al eje primario exportador ante la crisis de los modelos de sustitución de importaciones, y los nuevos estudiantes de las regiones, gestados por la expansión de la educación media, presionaron la regionalización de la educación superior, tanto pública como privada.

Venezuela
Porcentaje de cobertura
regional de la educación superior

En Perú, Argentina, Bolivia, Venezuela y Brasil, la fuerte demanda regional por acceso a la educación superior pública, se expresó en la creación de nuevas instituciones públicas. En otros casos como México, Guatemala, República Dominicana y Honduras, la respuesta incluyó además la regionalización de las grandes instituciones universitarias públicas. La Universidad Nacional Autónoma de México, por ejemplo, hoy tiene el 30% de su enorme matrícula fuera de la ciudad de México en sus 32 subsedes, al igual que la Universidad Autónoma de Santo Domingo, cuyo 31% de la matrícula, o sea 45 mil estudiantes, están localizados en las ocho sedes fuera de la capital.

Brasil
Cobertura regional de la matrícula universitaria 1990-2000

En Brasil, por ejemplo, la tasa de crecimiento de la educación superior entre 1990 y el 2000 fue más alta en las regiones de mayor marginación, mostrando el inicio de un cambio en la tendencia histórica de concentración en la región sureste, aún cuando acapara el mayor número de instituciones y porcentaje de la matrícula universitaria, muy por encima de la cobertura poblacional a escala nacional. La diferenciación pública en la mayor parte de los casos también se expresó en una heterogeneidad de niveles de calidad entre las tradicionales instituciones universitarias autónomas y las nuevas, que muchas veces nacieron con menores presupuestos, menos exigencias de calidad e inferiores cuerpos docentes.
El deterioro de la calidad por la masificación de las universidades tradicionales, también en algunos casos (Venezuela, Perú, y Brasil) se expresó en la creación de universidades públicas de élite de alto nivel asociadas a carreras técnicas.

El sector privado

Mas allá de la diversificación pública, la respuesta más sólida y significativa a las nuevas demandas estudiantiles y a la tensión entre Estado y universidades, no fue exclusivamente la creación de nuevas instituciones públicas sino que, por motivos tanto políticos como económicos, la respuesta pública se orientó hacia la desregulación de la educación, promoviendo el surgimiento y expansión de la educación privada, e inclusive dentro de ésta la educación como negocio. Este fue el caso del Perú con la norma que aprobó el gobierno de Fujimori en los noventa, que habilitó a que la educación se estructurara como sociedades anónimas y, por ende, como instituciones con fines de lucro sujetas al pago de impuestos a la renta.
En general, la educación privada fue la respuesta a las presiones para cubrir la creciente demanda estudiantil, derivada de la expansión de la educación media en un contexto de restricciones financieras de los gobiernos; estuvo basada en una visión desde los estados sobre los instrumentos para gestionar la presión de las universidades públicas por más presupuesto y autonomía. En Chile, El Salvador, Perú y Uruguay, por ejemplo, la apertura a la educación privada se hizo en contextos dictatoriales y muy difícilmente se hubieran podido producir esos nuevos marcos normativos en contextos democráticos. Pero cuando las democracias se reinstalaron en esos países, por diversos motivos legales (Chile), o políticos (Uruguay, El Salvador, Perú) no se modificaron posteriormente esas legislaciones. A diferencia de otros casos, como Paraguay por ejemplo, la expansión de la educación superior privada se dio gracias a la democracia nacida en 1989 a la caída de la dictadura de Stroessner. El rígido control del Estado sobre la universidad pública (casi la única universidad) pasó, en el contexto democrático, a una violenta creación de nuevas instituciones universitarias, tanto públicas como fundamentalmente privadas, con una fuerte incidencia de los parlamentarios, varios de los cuales son los que crean y defienden desde sus curules sus propias universidades.
En este proceso, se comenzó a conformar una nueva filosofía que legitimaba la apertura de nuevas instituciones. La “libertad de enseñanza” constituyó el nuevo eje doctrinario de la política educativa en varios países latinoamericanos, y que quedó plasmada en varias de las Constituciones que se aprobaron que al terminar los procesos dictatoriales. Bajo esos paraguas constitucionales, legales o doctrinarios, la política universitaria se orientó hacia la desregulación del control que ejercían las universidades públicas al permitir la apertura de instituciones universitarias privadas y a la ausencia de regulaciones públicas en la fiscalización y control sobre las nuevas instituciones universitarias privadas. Aun cuando en algunos países existieron normas directas que favorecieron ese proceso (Uruguay, Paraguay, Panamá), el instrumento de estímulo dominante para la creación de nuevas instituciones fue la restricción de los presupuestos públicos y la facilitación de la condiciones de apertura de nuevas universidades, ya que en casi todos los países la apertura de una universidad requiere de una autorización gubernamental o inclusive legislativa. El discurso del mercado libre en la organización de la dinámica de la educación terciaria puso al Estado fuera del enorme movimiento de expansión de la educación terciaria privada, al subordinarla a las leyes del mercado que como tal imponía sus marcas dominantes, las cuales promovieron una diferenciación institucional en función de niveles de calidad-costos de las matrículas. Esto, no sólo pautó el inicio de una inequidad basada en la calidad, sino que además, en los casos en el cuales los contextos no impusieron políticas de “fiscalización y control”, como se hicieron por ejemplo en el caso de Colombia, el proceso mostró rápidamente acciones carentes de ética. El mercado, en los lugares donde no tuvo regulaciones, permitió la existencia de prácticas de corrupción y la mercantilización sin límites de la educación superior. La “libertad de enseñanza” sobre el cual se articulaba la amplia creación de instituciones de educación superior en el continente, en algunos casos, derivó en los comienzos en una libertad absoluta de abrir o cerrar programas y carreras; contratar profesores sin concursos ni credenciales; carecer de carreras docentes; incrementar las matrículas con libertad; no cumplir mínimos de infraestructura, etcétera. En fin, la ausencia de estándares básicos y de estructuras públicas de control, permitió que se ofertaran opciones educacionales de muy baja calidad.
Las políticas públicas en la región parecen haber buscado la misma respuesta a un conjunto similar de problemas que enfrentaban todos los países. Lo importante era la incapacidad de mantener los ritmos de incrementos de los presupuestos en educación superior, acompasando a las crecientes demandas por el acceso; la poca voluntad de incrementar los aportes presupuestales a un conjunto muy reducido de instituciones universitarias; la incapacidad de alterar el esquema de la gratuidad de la enseñanza pública universitaria en la casi totalidad de los países de la región; la no voluntad de restringir la creciente demanda de educación superior, así como el interés de estimular la oferta privada de servicios de educación superior. Esas condiciones produjeron en toda la región el notable y continuo proceso de expansión de la educación privada: en 1960 ésta representaba el 16% de la matrícula regional, pasó al 32% en 1985, saltó al 45% en 1994, continuo trepando para alcanzar el 50% en el año 2000 y al parecer llegar al 52% para el año 2003. Sin duda el peso de Brasil donde el sector privado ha alcanzado el 71% pudiera descompensar los números, pero el tener una de las tasas de cobertura más pequeñas de la región: 9%, hace que su incidencia no sea significativa.
Esta nueva realidad de la educación como un ámbito de rentabilidad, como un negocio o como una actividad económica está generando fuertes impactos en múltiples sectores. Algunos de ellos directos, como su aporte al producto bruto. Otros indirectos, como los gastos publicitarios asociados a la competencia que el nuevo sistema implica. Se ha calculado, para el caso de Colombia, que este gasto alcanza al 20% de la facturación de los medios utilizados para ello en época de comienzo de inscripciones (Jarce, 2002).
Otro complejo resultado ha sido la existencia de prácticas asociadas a la corrupción que merece un análisis especial. La mercantilización de la educación superior, su creciente rentabilidad, las diferencias salariales entre los no profesionales y los egresados, la determinante administrativa en el otorgamiento de autorizaciones de creación y transformación de las instituciones, y la ausencia de políticas públicas transparentes han sentado las bases de prácticas asociadas normalmente a la corrupción. El Ministro de Educación de Brasil durante el mandato de Fernando Enrique Cardozo, relata que en su primer mes de gestión “un número increíble de parlamentarios se presentaban con el mismo pedido: la aprobación de este o de aquel proceso de creación de una nueva institución de educación superior o, mucho más importante y más frecuente, la transformación de esta o de aquella institución de enseñanza superior en universidad” (Renato Souza, 2005). En República Dominicana, por ejemplo, la creación de universidades ha estado fuertemente correlacionada con las campañas electorales, y en varios países, como Paraguay por ejemplo, parlamentarios han sido, y continúan siendo los beneficiados del otorgamiento de autorizaciones para la creación de instituciones universitarias privadas.

Fases de la educación superior en América Latina

Los nuevos escenarios de políticas públicas en la educación superior

La educación superior constituía una variable externa a la dinámica central de la política. A escala mundial, y mucho más significativamente en los países en desarrollo, la política de educación superior estaba localizada al exterior del núcleo duro de la política pública. En tanto campo de acción de la política pública estaba localizada en el plano de la reproducción de los valores, de la capacitación y formación de los recursos humanos, de la legitimación, o inclusive en las políticas de redistribución de recursos para la expansión de la demanda agregada. En las últimas décadas el eje central de la política de educación superior estuvo localizado en el aporte de recursos financieros a las instituciones públicas en la primera reforma, en la creación nuevas instituciones y finalmente en la expansión de instituciones privadas en la segunda fase.
En los nuevos escenarios tecnológicos y económicos se verifica un nuevo eje de las políticas públicas en educación superior en el marco de la aceleración de la competencia económica, la educación superior ha pasado a tener cada vez un rol más significativo. En tanto “la competitividad implica incorporar el progreso técnico a la actividad productiva” (Tünnerman, 2004) la educación superior se ha transformado en un campo cada vez más significativo de la política pública y también de la geopolítica global.
La construcción de la sociedad del conocimiento es una competencia entre los sistemas educativos, que marca el rol del Estado, que articula sus políticas públicas y que se integra al proceso de internacionalización de la educación. La expansión de la educación transnacional promueve una nueva geopolítica donde la educación marcara las fronteras futuras de las naciones 3.
En estos nuevos escenarios el Estado aparece no sólo como la “instancia principal, sino la única”, como afirma Tedesco, desde la cual es posible introducir aspectos regulatorios y orientadores de la inversión, la formación de recursos y la investigación aplicada, así como la atracción de estudiantes o exportación de servicios educativos. La política educativa en el sector terciario, asume un nuevo escenario, tanto por el incremento de los actores producto de la diferenciación y diversificación institucional, como por los nuevos desafíos y exigencias que se le plantean a la educación en el contexto global de una sociedad de la información donde crecientemente el incremento de la producción está asociado al componente de capital humano e investigación científica. Este contexto pone al Estado como el único posible regulador a escala nacional que permita pasar de una amplia cantidad de instituciones dispersas, competitivas, diversas, casi feudales, a funcionar como un eficaz sistema de educación superior, como un servicio nacional. En este nuevo proceso, es necesario visualizar la formación por primera vez de políticas públicas en educación superior, las cuales en primera instancia se orienten hacia la construcción de una nueva institucionalidad en la regulación que permita la creación de sistemas universitarios integrados. En segunda instancia, la política pública se ha orientado a la búsqueda de la calidad académica, el incremento de la cobertura con equidad y la regulación de la internacionalización de la educación superior. Mientras que antes eran reactivas, ahora están siendo proactivas y permanentes, más allá de la alternancia de los gobiernos y partidos.

Políticas públicas en educación superior
(2000-2004)

La creación de una nueva institucionalidad de la educación superior

La construcción de nuevos aparatos reguladores del Estado en materia de educación superior constituye un proceso reciente en toda la región que refleja el creciente papel del Estado en la fiscalización, supervisión y control de la educación superior, que al introducir una significativa regulación ha creado una nueva tensión entre autonomía y gobierno, entre autonomía y sistema, entre competencia y complementariedad.
La expansión de los organismos reguladores del Estado ha sido el soporte institucional para la formulación e instrumentación de políticas públicas en la última década, en el marco de un proceso en curso. Todos los países de la región, sin excepciones, han reforzado la capacidad regulatoria del Estado mediante la creación de una nueva institucionalidad y de políticas públicas en la gestión de la “cuestión universitaria”, que se ha insertado con una nueva filosofía basada en el bien público entre la autonomía universitaria y la libertad de enseñanza.
Este amplio proceso en curso ha significado que los estados se han dotado de una capacidad regulatoria sobre el sector público y de orientación de los recursos financieros fijando estándares básicos para las instituciones y los programas, las formas de gestión, las carreras docentes o la garantía de los derechos estudiantiles. Esta regulación básica ha sido tanto en el sector privado –sobre el mercado– como en el sector público –sobre la autonomía–, en el marco de un proceso no exento de tensiones políticas, conflictos institucionales y vacíos legales, que en muchos casos han llevado a la judicionalización de la política de educación superior como ha acontecido en Ecuador, y que puede expresar una posible tendencia futura en la derivación de las diferencias sobre las políticas de educación superior.

Los sistemas de aseguramiento de la calidad como eje de la política pública

La diferenciación de la educación superior creó un complejo núcleo de niveles de calidad y de modalidades de ingreso (matrícula-exámenes) que permitió la generación de una matriz de inequidades en el ingreso y en el egreso de las instituciones de educación superior. El eje de la problemática sobre la calidad, remitió a la ausencia de políticas e instituciones que aseguraran la calidad en un contexto de libertad de mercado, fundamentalmente en el sector privado. La problemática de la equidad, en ambos sectores, se debía al ingreso a través de exámenes en el sector público que favorece a sectores de mayores stocks y en el sector privado por el pago de la matrícula en sociedades desiguales. El sector privado estructuró lógicas de prestación de los servicios educativos basadas en la dinámica del mercado, promoviendo niveles de calidad en función de los costos de las matrículas. Ello permitió la formación de niveles de calidad altamente diferenciados, y dada la ausencia de estándares básicos, muchas de las instituciones establecieron niveles educativos notoriamente bajos.
La respuesta a la diferenciación y diversificación de las instituciones terciarias fue la creación de organismos de aseguramiento de la calidad, expresando un cambio en el papel del Estado en su papel de educador a otro de evaluador (Rodríguez, 2001). En la mayoría de los casos estos organismos están conformados con representación de los diversos actores académicos; tienen un alto grado de autonomía y no dependen directamente de los ministerios de educación, tendiendo a expresar políticas públicas de Estado y no de gobierno o autonómicas. Constituyen una nueva figura en el sistema universitario de América Latina y el Caribe y comienzan a cumplir el rol de “reguladores académicos” al establecer niveles mínimos de calidad, criterios de autorización de funcionamiento de las instituciones, guías y procedimientos de gestión y diversas regulaciones a la libertad de competencia en el mercado de la educación superior.
Estas regulaciones implican el establecimiento de mecanismos y procedimientos que restringen la “libertad de enseñanza”, al establecer diversas barreras de ingreso, tanto nacionales como internacionales, y estableciendo condiciones mínimas para el mantenimiento del suministro del servicio educativo. Con estos instrumentos, el mercado libre de la educación superior privada comienza a estar acotado y regulado en diversa proporción e intensidad por las políticas estatales. Pero también con estas instituciones la “autonomía” de las universidades públicas está siendo acotada, en el marco de la rendición de cuentas, el control financiero, y la formulación de políticas de regulación al exterior de las universidades autónomas.
Los sistemas de aseguramiento de la calidad han crecido entre la autonomía universitaria pública y la libertad de enseñanza privada, promoviendo el espacio público de regulación, aun cuando la injerencia directa del nivel ejecutivo gubernamental es, en muchos casos, reducida o mediada. El propio grado de desarrollo y los mandatos de esas instituciones varían en cada país en función de los poderes establecidos en la primera Reforma de la educación superior basada en la autonomía universitaria, y la segunda Reforma basada en la libertad de enseñanza. Las agencias de aseguramiento han intentado establecer fronteras y acotar los límites establecidos –o auto establecidos– tanto frente a la autonomía universitaria como frente a la libertad de enseñanza. Esta compleja dinámica política ha ido consolidando la educación como un bien público cuyo desarrollo y consolidación ha estado sujeta a la capacidad del Estado de regular, guiar o administrar ambos poderes en pugna.
La fuerte heterogeneidad producida con la expansión institucional pública y privada sin la existencia de mecanismos de aseguramiento de la calidad que caracterizó a la segunda Reforma, ha dado paso, lentamente, a sistemas universitarios con diversas restricciones establecidas sobre la base de la calidad, a partir de determinados consensos nacionales entre las propias universidades, los colegios profesionales, los parlamentos o los gobiernos, que son en la mayoría de los casos las instituciones que no sólo escogen a los miembros de los organismos de acreditación y evaluación sino que definen además los parámetros de calidad. Para algunos, es la autonomía universitaria misma la que está siendo revisada, para otros es la libertad de enseñanza que está siendo acotada.
En el nuevo panorama institucional, si bien el sistema universitario dual o binario se mantiene, se agrega una nueva figura jurídica, y un nuevo actor: las agencias o instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación superior. Estas nuevas instituciones promueven una serie de valores y roles en el marco de una nueva regulación de la educación superior y constituyen una novedosa estructura institucional dentro de los sistemas universitarios de la región, con responsabilidades tanto con relación al sistema superior interno como al sistema educativo internacional. En general se basan en consensos; tienen transparencia en sus decisiones; imparcialidad y autonomía de los centros de poder; son de tipo voluntario, utilizan mecanismos presenciales de autoevaluación, evaluación de pares y evaluación externa.
Las agencias de aseguramiento de la calidad en la región están articulados a partir de un conjunto de criterios que han sido resultado de una compleja dinámica de negociación entre las universidades autónomas, IES privadas, colegios profesionales y gobiernos, que ha conformado un núcleo por el cual una parte significativa de la política de educación superior no reposa en los niveles ejecutivos gubernamentales, ni tampoco en los consejos universitarios sino en instancias corporativas o colegiadas de los diversos actores de la sociedad vinculados a la formación profesional y la investigación.
Sin embargo, se constata que se está pasando hacia un segundo momento en el cual la injerencia de las políticas gubernamentales en la regulación de la calidad es más directa. El establecimiento de estándares mínimos de calidad, la fijación de criterios de asignación de fondos financieros a través de fondos especiales, o la creación de exámenes de Estado, constituye un movimiento que se está produciendo en varios países de la región, y que muestra una nueva etapa en el desarrollo de los sistemas de aseguramiento de la calidad, pero con un mayor peso institucional, normativo y político de los ministerios de educación.

La búsqueda de la equidad y el reconocimiento de las minorías

Desde los años ochenta, se ha ido reforzando un complejo nudo de inequidad en la educación superior. En el sector estatal dadas las restricciones a los ingresos de nuevos estudiantes o por la incapacidad –o desinterés– por incrementar los presupuestos en la misma proporción que se incrementa la demanda por educación superior, llevaron al establecimiento de múltiples barreras de acceso a dichas instituciones; generalmente se establecieron pruebas de conocimiento que beneficiaban a los sectores de ingresos medios al provenir de una educación media de superior calidad o por el mayor stock de capital humano de esos hogares. En el sector privado por su parte, el costo de la matrícula favorece los estratos de mayores ingresos. Ambas dinámicas han presionado para que la tasa de cobertura de educación superior en América Latina se mantuviera prácticamente estancada entre 1990 y 2000. En los últimos años se comienza a visualizar un nuevo escenario de políticas públicas para revertir la tendencia a la expansión de la cobertura privada y al incremento de los niveles de equidad en el acceso a la educación superior.
Esto, sin embargo, no es un problema sólo de la región. La CMES+5 de la UNESCO claramente expresó que a escala mundial la educación superior tiene una significativa persistencia de niveles de inequidades tanto de calidad como de acceso (UNESCO, 2003).
La educación superior ha estructurado un complejo nudo de inequidades en toda la región, y particularmente en las universidades públicas. En Colombia, tres de cada estudiantes matriculados provienen del 40% más rico; en Perú sólo el 4% de los jóvenes pobres ingresa a la educación superior frente al 50% de los ricos. Allí, el 80% del gasto público se destina a los dos quintiles más ricos; en Argentina los principales beneficiarios de la educación gratuita son los ricos, ya que el sistema tiene un efecto redistributivo progresivo desde los ricos y regresivo desde los pobres; en Venezuela, los estratos I y II han incrementado sustancialmente su participación en la matrícula de los universidades públicas; y el Costa Rica el 71% de los estudiantes pertenece al 40% más rico, mientras que sólo el 13% proviene del 40% más pobre.
Mientras que en la región la tasa de cobertura anda en el orden del 19%, ésta varia fuertemente en función del grupo étnico o cultural. Los estudios indican que los blancos están a la cabeza, seguidos por los mulatos, los negros, los pardos y finalmente los indígenas, como se visualiza en el cuadro sobre Ecuador. Algunos estudios en curso a nivel de los países de la región están indicando que la tasa de cobertura de la juventud indígena respecto al grupo que va de 18 a 24 años es de apenas 3%.

Ecuador
Cobertura de educación
superior por grupo étnico

En un continente con casi 50 millones de indígenas, su población mantiene un alto porcentaje de personas sin escolaridad (Bolivia, 2000: 41.8%) y un bajo porcentaje con educación obligatoria completa (Bolivia, 2000: 14%), lo cual muestra una situación de importante marginación y exclusión del sistema educativo desde los niveles de educación primaria y secundaria, que finalmente se expresa en que los jóvenes indígenas casi no llegan a las puertas de la universidad (Weiss, 2004).
Pese a la relativamente baja cobertura en la educación superior en la región, aún en los países en los cuales no hay o casi no existen dispositivos de selección, como Bolivia y Argentina, la capacidad de incorporación y retención del sistema para los estudiantes indígenas es tan baja e ineficiente que incrementa más duramente dichas exclusiones. Los niveles de retención, deserción y rezago de las poblaciones indígenas se hacen aún mayores en el área rural y en el sector femenino, recayendo negativamente en la población más pobre que se ve privada del acceso a los servicios educativos. La inequidad de acceso, proceso y egreso, no se reducen solamente a la población indígena, sino que la raza continua siendo uno de los ejes de la discriminación en la educación superior.
Este complejo escenario está llevando a la formulación de políticas públicas para intentar lograr una mayor equidad en un contexto donde la búsqueda de la calidad constituye en general, salvo en el caso de Venezuela, un objetivo prioritario.
La Conferencia Mundial de Educación Superior de la UNESCO en 1998 recomendó “el establecimiento y la garantía de condiciones no discriminatorias de acceso a la educación superior, que pudieran limitar el derecho de las personas a la educación superior por razones de religión, raza, sexo, idioma, económicas, sociales o culturales o incapacidad física” (UNESCO, 1999). La nueva realidad está conduciendo, aún tímidamente, al desarrollo de políticas públicas proactivas que permitan compensar positivamente las desigualdades de los estudiantes procedentes de esos grupos altamente marginados del acceso a bienes y servicios de educación de calidad.
En general, las políticas de educación superior están definidas como políticas de mercado o administradas, es decir, como políticas de compensación atendiendo a las especificidades geográficas, étnicas o de ingresos económicos. Bajo este modelo de políticas proactivas se busca atender diferenciadamente a sectores de la población que no logran ingresar a la educación superior en las condiciones normales de la política de educación superior. La región comienza a mostrar en los últimos años, el inicio de políticas públicas para promover entre sectores marginados el acceso a las universidades, especialmente de negros (Brasil), indígenas y personas con discapacidades. Son políticas diferentes, como lo son las realidades y las dinámicas políticas, pero en todas se verifica claramente que son respuestas a una demanda cada vez más activa y protagónica de los sectores marginados. Las experiencias en curso muestran que las modalidades de compensación proactivas para promover el acceso a la educación superior a las diversas poblaciones marginadas como las personas con discapacidad, los negros, los indígenas o las personas de escasos recursos, pueden ser las siguientes:

1. Becas. Establecimiento de incentivos directos a las personas pertenecientes a comunidades específicas objeto de políticas públicas. Se reconoce la problemática de los bajos ingresos monetarios y se busca paliar la alta tasa de deserción. Los programas de becas facilitan el acceso a un determinado número de carreras universitarias preexistentes y disponibles para todos. Buscan el acceso a carreras universitarias existentes. Las ayudas becarias pueden concretarse de diferentes maneras: para terminar de elaborar la tesis, para cursar los últimos semestres de la carrera, alojamiento y alimentación.
2. Cupos. Establecimiento de porcentajes de la matrícula destinados a determinados sectores sociales que no logran ingresar en forma proporcional bajo los procedimientos de ingresos a través de los mecanismos de calidad o precios con o sin participación de las propias comunidades o grupos de los cuales son miembros.
3. Modalidades de admisión especiales. Porcentajes de estudiantes que, más allá de los resultados de las pruebas entran en el marco de acuerdo de las universidades con determinados grupos o sectores.
4. Programas de las universidades. Establecimientos de acuerdos específicos entre comunidades o grupos y universidades para modalidades de tercer nivel hechas a medida. Se reconoce la problemática diferenciada y las instituciones individualmente establecen políticas en el marco de su propia autonomía y concepción.
5. Educación no formal. Establecimiento de modalidades de educación informal, como talleres y cursos, no certificados ni parte del curriculum universitario, realizadas por las comunidades, ONG o por las universidades o los gobiernos.
6. Propedéuticos de las universidades o del gobierno. Establecimiento de cursos de nivelación preingreso que permitan a través de una mayor escolaridad mejores probabilidades de éxito en las pruebas nacionales de ingreso.
7. Instituciones de Educación Superior para sectores específicos. Creación de universidades o institutos universitarios públicos, privados o comunitarios para atender diferenciadamente la demanda de educación superior con características curriculares propias y diferenciadas con procedimientos de ingresos fuera de las modalidades tradicionales de ingreso nacionales.

Las políticas de internacionalización de la educación superior

El último de los ejes centrales de las nuevas políticas de educación superior está asociado a la globalización y a la lenta, compleja, conflictiva y tal vez inevitable, conformación de una educación sin fronteras, que ha creado una nueva tensión –previamente inexistente– entre lo mundial y lo local en el ámbito educativo (Delors, 1996). La globalización impulsa a la educación superior y la investigación hacia un espacio global, en el cual la educación superior “sin fronteras” surge como una realidad en el marco de un proceso lleno de amenazas y oportunidades (UNESCO, 2003). En ese contexto, para la UNESCO la globalización debe preservar la diversidad y estimular la cooperación fortaleciendo los sistemas de educación nacionales.
En este marco complejo los países carecen de mecanismos para regular el ingreso de educación trasnacional, para asegurar la calidad de los programas ofrecidos por los proveedores externos; tampoco están dispuestos los colegios profesionales a homologar dichos estudios, ni las IES a perder sus estudiantes. Este nuevo escenario de la educación transfronteriza tiende a reposicionar mucho de los roles y funciones del Estado: en unos casos hacia la protección de los sistemas educativos nacionales frente a la nueva competencia de la educación transnacional; en otros, a buscar equilibrios entre la apertura y la restricción a la educación transnacional, y finalmente, en el interés de promover una apertura buscando incrementar con ello la oferta o la calidad o reducir costos.
La globalización es la etapa del proceso económico en el cual se avanza hacia la internacionalización del sector de servicios, en un escenario basado en ventajas comparativas y especializaciones orientadas a la exportación de servicios, en el cual la internacionalización de la educación transnacional cobra cada vez mayor importancia y se comienza a perfilar como el eje más dinámico de la educación superior en los próximos años.
La primera fase de la internacionalización de la producción de bienes se produjo con la expansión de las multinacionales a través de subsidiarias, instaladas localmente y dedicadas, básicamente, a la producción hacia el mercado interno. Esta etapa estuvo relacionada con la primera Reforma de la universidad autónoma y pública, que produjo profesionales para una industrialización sustitutiva, en el marco de una economía que se regulaba globalmente con base a aranceles, y donde la apertura dependía de la tasa media arancelaria. En dicho contexto, la educación no era un bien transable porque las tecnologías no lo permitían y tampoco lo estimulaban la baja rentabilidad de la educación superior. El nuevo escenario de la economía global está dado por la internacionalización de los intangibles y de los servicios. La educación, en tanto “fábrica nacional”, enfrenta hoy un escenario competitivo puesto que las nuevas tecnologías permiten modalidades internacionales de gestión, la desnacionalización de las estructuras educacionales, su transabilidad y, por ende, una competencia de carácter global.
La expansión de los intangibles y su internacionalización conforman el inicio del camino hacia la nueva sociedad del conocimiento, cuya regulación se genera no a través de los aranceles, sino de los derechos de autor, de marca, de propiedad, de localización: a través de los contratos con sus derechos y deberes (Rama, 2003).
Esta primera etapa de la internacionalización de la educación superior se dio en las industrias de apoyo y se basó en exportaciones de bienes culturales, como libros o software. La segunda ingresó al ámbito productivo y se basó en alianzas o franquicias entre las instituciones de educación superior externas e internas. La tercera fase, tal como ya se está verificando en Chile, Ecuador, Panamá, Paraguay, Costa Rica o México, se manifiesta en la radicación e instalación directa de las instituciones de educación superior de los países centrales a través de su creación o de la compra de instituciones locales privadas.
Se observa, por ejemplo en el Caribe inglés, una enorme diversidad de modalidades de relaciones entre lo externo y lo interno en el área de la educación superior: alianzas, acuerdos, esquemas de off shore, instalación local o sistemas mixtos. La educación virtual, en tanto educación transfronteriza, también presenta una enorme variedad de formas híbridas que atraviesan las fronteras nacionales 4.
La flexibilización de los mercados laborales y la renovación tecnológica tornan difícil saber cuáles serán los conocimientos que se requerirán dentro de cinco años. Esto plantea preguntas difíciles a la educación superior por su relación con mercados laborales y sociedades del futuro. Los desajustes en término de pertinencia con los volúmenes de la demanda de los mercados laborales se expresan hoy en un mundo global en las crecientes migraciones de profesionales. Los ministros de educación de África han planteado a la Unión Europea que ésta tendría que asumir una parte sustancial de los costos de la educación superior de sus países, dado que cuatro de cada cinco profesionales que se gradúan en sus universidades se radican posteriormente en Europa, beneficiándose así la región europea y drenándose los pocos recursos humanos altamente preparados de África. Es este un tema de la agenda futura en un mundo de crecientes migraciones y de una sociedad basada en el uso intensivo del conocimiento
Desde la década de los setenta del siglo pasado la emigración de trabajadores de bajo nivel de capacitación ha significado una creciente remesa de los emigrantes. Países como México, con 10,000 millones de dólares de remesas o El Salvador, con 2,000 millones, muestran el fuerte impacto de estas nuevas modalidades de exportación. Pero hoy, dado que el empleo en los países centrales crecientemente presenta un perfil más exigente, comienzan a ser los profesionales los que emigran, incorporando un nuevo componente en la problemática de la educación trasnacional, ya que esta educación se orienta a la formación de profesionales para contextos globales (por ejemplo, en inglés, informática, etcétera).
Los datos indican un crecimiento sostenido de la educación transnacional en todos los países de la región. Desde un 12% de la matrícula en Bahamas, un 7.5% en Chile y apenas un 1% en Perú, la expansión de la educación transnacional está asociada al grado de apertura de la sociedad y a su nivel de informatización 5. Igualmente esta nueva educación también está asociada a la pertinencia de los programas universitarios, ya que su expansión está asociada a la inclusión de programas y pedagogías ajustadas a mercados laborales y culturas globales. La enseñanza de idiomas, el uso intensivo de las nuevas tecnologías o la conformación de los currículos bajo una pertinencia global, plantean fuertes desafíos y debates en relación a cuál es la demanda de los estudiantes de nuestro continente y el tipo de respuesta que dan nuestras universidades. Asociado a ello se debaten los tipos de política de regulación internacional, orientadas hacia la apertura o el encerramiento. La creación del espacio común de la educación superior, en este sentido es uno de los puntos más significativos de la agenda, aún en etapa de formulación, y cuyas líneas centrales, así como las instituciones y estructuras, aún no existen.
Sin embargo, más allá de las opciones proteccionistas, el eje central está dado por los desafíos que impone la necesaria competitividad en el contexto de una economía global. Protección y competitividad se transforman en los elementos de la nueva tensión, que integra lo global y lo local, y donde las determinantes de calidad, equidad o institucionalidad comienzan a estar sujetas a la efectiva competitividad. La autonomía universitaria o la libertad de mercado, también se sujetan a las nuevas variables que modelan a los estados, una de las cuales crecientemente está asociada a su capacidad de competir en los nuevos escenarios de incertidumbres globales.
ón transnacional y a la educación virtual también es vista desde la óptica de su eficacia como un instrumento para motivar la competencia, ofrecer la prestación de servicios educativos a menores costos en un contexto de estancamiento de la cobertura, así como de modalidades pedagógicas más flexibles. En este sentido, se manifiesta, en la mayor parte de los casos, una fuerte ambivalencia en las visiones desde los estados latinoamericanos entre la protección a los sistemas universitarios locales o la apertura a una mayor presencia de nuevos proveedores educacionales externos.

Referencias

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Cullen, Carlos (2004). Perfiles ético-políticos de la educación, Buenos Aires, Paidós.
Delors, Jacques (1996). La educación encierra un tesoro, Informe Delors, Madrid, UNESCO-Santillana.
Jarce, Jorge (2002). La educación superior en Colombia, Bogotá, Santillana, IESALC.
Rama, Claudio (2003). Economía de las industrias culturales en la globalización digital, Buenos Aires, Eudeba.
(2004a). “La cuestión de la educación superior indígena en América Latina”, en Avelina Pancho et al., Educación superior indígena en Colombia: una apuesta de futuro y esperanza, Bogotá, UNESCO/IESALC, ONIC, ASCUN, MEN, CRIC.
(2004b). “La compleja dinámica de la iniquidad en la educación superior en América Latina y el Caribe”, en Rigoberto Lanz (Comp.). La universidad se reforma II, Caracas, MES, UCV, OTRUS, UPEL, IESALC.
Renato Souza, Pablo (2005 ). A revolução gerenciala. Educação no Brasil 1995-2002, São Pablo, Prentice Hall.
Rodríguez Ostria, Gustado (2001). Del Estado educador al estado evaluador, Bolivia.
Tedesco, Juan Carlos (2000). Educar en la sociedad del conocimiento, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.
TÜnnerman, Carlos (2004). “Autonomía universitaria en un mundo globalizado”, en Autonomía universitaria, Bogotá, ASCUN.
UNESCO (1999). Conferencia Mundial de Educación Superior, Plan de acción, París.
UNESCO (2003). Conferencia Mundial de la Educación Superior + 5, París.
Weiss, Christa (2004). La educación superior indígena en Bolivia, IESALC, www.iesalc.unesco.org.ve.

1 Para el caso argentino, ver el estudio de Mónica Basualdo Luchas sociales y modelo de acumulación, Buenos Aires, Siglo XXI, en el cual se analizan las diversas etapas de bloques sociales y modelo económicos de desarrollo y el rol de la universidad y las capas medias en ellos. «volver«
2 Quintana Luken, Conferencia sobre la legislación de la educación superior en Venezuela, IESALC, 2002. Tal argumento lo desarrolló, también, en “Comentarios sobre el Proyecto de Ley de Educación Superior” en Venezuela, Caracas, 2003. «volver«
3 Martin Carnoy, “Mundializãçao e reforma na educãçao”, Brasilia, UNESCO-IIEP: “La mundialización ejerce un profundo impacto sobre la educación en planos bastantes diferente y en un futuro, ese fenómeno será tanto más perceptible, cuanto mas plenamente sea asumido por las naciones, regiones y localidades, el papel fundamental de las instituciones educativas, no solamente para transmitir los conocimientos necesarios a la economía mundial, sino también para reinsertar a los individuos en nuevas sociedades construidas en torno a la información y el saber” (traducción libre del autor). «volver«
4“La educación virtual en América Latina y el Caribe”, varios autores, ANUIES, IESALC/UNESCO, México, 2004. En los diversos estudios, resultado de los informes preparados para el IESALC en los diversos países, se puede constatar el crecimiento significativo de la educación transnacional y la ausencia de políticas públicas en la materia. www.iesalc.unesco.org.ve. «volver«
5 Al respecto ver los diversos estudios la internacionalización de la educación superior en varios países de la región en los cuales se visualiza el incremento de la matrícula transnacional en la cobertura nacional. www.iesalc.unesco.org.ve. «volver«

Análisis temático: políticas públicas en educación superior ¿hacia una nueva agenda?
La dialéctica de la esperanza y ladesilusión en políticas de educacion superior en México
Rollin Kent Serna
Profesor Titular Facultad de Administración
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México
Correo e: rkent@puebla.megared.net.mx

Una versión anterior de este texto fue presentado como ponencia en la VII Conferencia del Comité Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Cd. de Panamá, octubre de 2003.

Resumen

México está transitando hacia un nuevo estadio de desarrollo que genéricamente se denomina “modernización”. En los últimos 15 años las políticas públicas se han transformado, buscando definir y realizar un nuevo paradigma de relaciones entre el Estado y la educación superior. El surgimiento de un nuevo Estado desarrollista caracteriza esta transición que se ha empeñado en un programa continuo de reformas sociales e institucionales para adaptar a la sociedad y la economía mexicanas al blanco móvil de la globalización. De este modo, la modernización es una serie de políticas estatales encaminadas a un fin determinado, acorde con un modo de producción dominante; sin embargo, los costos de esta política se reflejan en la tensión permanente entre dos lógicas: la política de la planeación tecnocrática y la configuración histórica de las diversas comunidades universitarias donde se aplican estas políticas.

Palabras clave: Políticas públicas, globalización, educación superior.

Abstract

México is moving towards a new stage of development – the so-called “modernization”. In the past 15 years, public policies have undergone transformation seeking to define and create a new paradigm in the relations between the State and higher education. The emergence of a new development focused State is the key factor of such a transition strongly striving for a continuous program of social and institutional reforms in order to adapt Mexican society and economy to the mobile goal of globalization. Therefore, modernization is a set of state policies aimed towards a given goal in compliance with the ruling production mode. The cost of such policy, however, is observed in a growing stress between two logical thoughts: the technocratic planning policy and the historical configuration of university communities to which such policies are applied.

Key words: Public policies, globalization, higher education.

Presentación

Este texto es un ensayo. Propone una interpretación basada en materiales y datos generados por investigaciones propias y ajenas; pero su finalidad principal es saltar más allá de los datos para expresar inquietudes y suscitar controversias1. La pregunta nodal es ¿qué ha cambiado en la educación superior mexicana a una década y media de políticas de modernización? Lo que sigue es un diagnóstico crítico sin pretensión de formular propuestas u opciones.
En 1989 la administración federal entrante propuso la modernización de la economía y las instituciones públicas mexicanas con el fin de superar la larga crisis de los años ochenta durante los cuales el antiguo modelo económico se debatía frente a los profundos cambios en el entorno internacional. Los mexicanos conocemos los 15 años transcurridos desde aquel momento como el periodo de la modernización, es decir, la apertura de la economía, la privatización de empresas públicas, el énfasis en la inversión privada como principal motor de la economía y la aplicación de una batería de políticas públicas caracterizadas generalmente como neoliberales en materia educativa y social en general. El periodo señalado se ha caracterizado por un imperecedero frenesí gubernamental, es decir en la multiplicación de programas de todo tipo formulados y aplicados con vistas a la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos. El subtexto, no siempre muy oculto, fue la crítica al estatalismo, a la economía cerrada, a la ineficiencia, y a la inflexibilidad de las instituciones públicas, particularmente el sistema educativo. En dicho transcurso se han sucedido tres administraciones federales, incluyendo el primer gobierno no priísta en la historia contemporánea del país. Se dio inicio a un proceso de descentralización a la vera del cual los niveles estatal y municipal de gobierno juegan roles cada vez más importantes en la política pública. Todos los analistas y comentaristas coinciden en que los cambios políticos, sociales y culturales experimentados en dicho lapso son extensos.
Es necesario señalar, de entrada, que el ímpetu reformador no ha sido exclusivo de la educación superior mexicana. En la mayoría de los países del mundo contemporáneo y desde diversas perspectivas políticas los gobiernos han apostado a reformar y expandir sus respectivos sistemas de educación superior. Este furor reformista se ha apoderado de los ministerios de educación de todos los países de Europa Occidental, tomando impulso de la decisión tomada por la Unión Europea de crear un espacio educativo europeo. Desde la caída del muro de Berlín, los países de la zona oriental, como Polonia, Hungría, la República Checa, Bulgaria y Rumania, se han embarcado también en la ruta de las reformas. En Asia se observa un impulso semejante en Filipinas, la India, Taiwán, Malasia, Singapur, Corea del Sur y Australia. En África el ímpetu es menos extendido pero no se pueden olvidar los esfuerzos del Banco Mundial por inducir cambios en los países del África Subsahariana, apresados en la red del endeudamiento, mientras que por su parte la República Sudafricana inició un ciclo de reformas educativas a partir de la caída del régimen de apartheid.
Estas experiencias han sido documentadas en diversos medios. Las revistas especializadas en la materia, como Higher Education, Higher Education Management y Higher Education Policy, han dedicado muchas páginas a describir el cúmulo creciente de reformas en educación superior en muchos países. Se multiplican los congresos y conferencias internacionales dedicados a difundir y debatir las fórmulas reformadoras, muchas de las cuales han surgido de los escritorios de consultores en economía y expertos en gestión que asesoran a los gobiernos.
La experiencia mexicana es una de tantas.

La herencia de la década perdida de los ochenta y el giro hacia la modernización

Hace una década Gilberto Guevara Niebla (1992) publicó un libro intitulado La catástrofe educativa. Hoy quizá pocos recuerdan que este título expresaba un consenso muy amplio: el que la educación en México era una zona de desastre, heredada de la crisis de los años ochenta, que no sólo fue una crisis económica sino una crisis de un modelo de crecimiento y de instituciones y de expectativas, entre ellas las educativas. No había consenso en cómo hacerlo pero todos coincidían en que era necesario cambiar el rol del estado en la educación. De hecho, muchos se preguntaban si el Estado acaso jugaba algún papel o tenía algún propósito eficaz en sus complejas y caóticas interacciones con las instituciones de educación superior. Algunos se preguntaban por la pérdida de capacidad estatal para fijar prioridades públicas y coordinar tan vital sector de la sociedad mexicana (Kent, 2001; Grindle, 1995).
Una propuesta influyente de la época, expresada por el entonces Subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica, Antonio Gago (1989), afirmó que era necesario crear un contexto de exigencias de cambio para instituciones educativas estancadas, sin futuro y con un pasado desprestigiado que no servía más como referente y seña de identidad. El maestro Gago hizo las siguientes propuestas, las cuales se convertirían en programas de gobierno:

• Instalar la evaluación como práctica constante, de las instituciones, los profesores y los alumnos.
• En la gestión de las instituciones había que evaluar más los resultados que los medios y los insumos, mostrando sus resultados a la sociedad.
• El gobierno debía propiciar la competencia entre instituciones e impulsar la creación de nuevas instituciones tanto públicas como privadas.
• Someter la política laboral (contratación y promoción de académicos) a la evaluación, y vincular su salario a la calidad de su desempeño.
• Regular la admisión de estudiantes a las instituciones.
• Fortalecer el posgrado y la investigación.
• Establecer estímulos fiscales para el desarrollo tecnológico en empresas y su vinculación con las instituciones de educación superior.
• Profesionalizar la gestión de las instituciones, poniéndola en manos de personas moral y académicamente probadas.

Si escucháramos esto hoy en día, tal vez diríamos “¡Pues qué triviales propuestas! ¿No está sugiriendo lo que toda institución de educación superior debería hacer de manera normal y cotidiana?” Al decir esto, nos daríamos cuenta de la distancia que nos separa de aquellos momentos de grave crisis de la educación superior mexicana. Y nos daríamos cuenta de que la política del Estado consistió, en primer lugar, en poner a operar a las instituciones sobre una base elemental, mínima, de decoro académico y administrativo. Recuperar la funcionalidad básica de las universidades e institutos fue en sus inicios el objetivo de la reforma de la educación superior. Este primer objetivo, entonces, consistió en poner las bases de un sistema operante de educación superior a partir del revoltijo de instituciones que fueron surgiendo a lo largo del siglo XX. Ello significó establecer normas y estándares comunes para el ingreso y la obtención de los títulos, establecer y legitimar procedimientos de control y aseguramiento de la calidad (en cuya ausencia habían florecido las instituciones entonces existentes), y desarrollar las funciones propiamente superiores como la investigación y el posgrado (en instituciones que se habían centrado fundamentalmente en la función de enseñanza profesional).
Pero a este objetivo le acompañó otro, el de espolear a la educación superior mexicana hacia el siglo XXI, con todo lo que el discurso actual afirma al respecto: mejorar la calidad, rendir cuentas, promover la competitividad, contribuir al desarrollo científico y tecnológico, aportar cuadros flexibles y adaptables a una economía internacionalizada, entre otros objetivos parecidos 2 . El Estado enfrentó la necesidad de resolver simultáneamente dos retos que históricamente en los países “centrales” o “desarrollados” se habían dado de manera consecutiva, en momentos diferentes. En la dificultad de resolver dos dilemas históricamente consecutivos de manera simultánea reside la problemática de fondo que enfrenta la educación superior de países “en transición” como México.
Al mismo tiempo, no hay que olvidar el cambiante escenario político y administrativo en el México de los años noventa. La democratización, la descentralización y la apertura económica son algunos de los rasgos que marcaron este proceso. Todo el tablero se agitó al mismo tiempo.
Los gobiernos de la modernización han intentado cumplir estos objetivos mediante una serie de estrategias que han evolucionado en espiral. El sentido general de esta evolución ha sido el movimiento hacia una creciente ingeniería social. La peculiar mezcla de instrumentos de políticas, típicos del neoliberalismo, con una creciente presencia estatal en las instituciones de educación superior configura este híbrido panorama. Afirmaremos más adelante que la etiqueta de nueva gestión pública podría caracterizarlo. Buscaremos poner de manifiesto las distintas lógicas que se tensionan en este escenario.
En efecto, en el clima de la época se pensaba que estas instituciones habían desviado su función de desarrollar nuevo conocimiento. No estaban cumpliendo con su tarea elemental de formar nuevas generaciones a la altura de la contemporaneidad. Era indispensable removerlas, pero no había ya fe en su potencial interno de reformabilidad propia. Se había agotado el discurso de la reforma universitaria, históricamente promovido por la izquierda. Fue entonces el Estado quien tomó la batuta reformadora de las instituciones públicas de educación superior. En cuanto a las instituciones privadas, éstas habían demostrado su adaptabilidad a los tiempos, ofreciendo carreras profesionales tradicionales (Derecho, Administración) a los vástagos de las élites que huían de las universidades públicas. Pero nada más: no parecían ofrecer otra visión de la universidad como institución dedicada a impulsar las fronteras del conocimiento, a cuestionar las realidades para imaginar otras, para emprender tareas intelectualmente audaces y difíciles. La equidad tampoco era un tema preocupante para ellas, como no podía ser de otra manera en un esquema de mercado. Por su parte, los institutos tecnológicos se habían vuelto poco imaginativos, engranajes que giraban en torno a la gran burocracia federal centralizada que los enmarca pero perdiendo de vista la contribución que idealmente se podía esperar de ellos, la vinculación con empresas y el impulso al desarrollo regional.
En suma, al final de la década perdida de los años ochenta, los principales modelos institucionales en la educación superior mexicana habían llegado a sus límites. No sólo se sufría de una carencia financiera evidente en el sector público, sino que mostraban signos de agotamiento en tanto que modelos educativos; o más precisamente no habían desarrollado plenamente sus respectivas funciones en un sistema educativo que se diferenciaba cada vez en lo formal sin ofrecer una real diversidad de opciones educativas (Gago, 1989; Moura Castro y Levy, 1998).

Las decisiones tomadas

Había que hacer algo. Y el único agente disponible para iniciar estos cambios era el Estado. Para alivio de unos y escándalo de otros, recurrió a una combinación heterodoxa de instrumentos de mercado y de minuciosa ingeniería estatista. En el sector de universidades públicas, se incrementó, mediante fondos competidos, la urgente inversión en infraestructura y servicios académicos básicos, devastados por los años de crisis. Se desarrollaron programas de mejoramiento y evaluación de la calidad y los esquemas de competitividad en la asignación de estímulos salariales a los académicos. Se promovió la diversificación de fuentes de ingreso y sometió la asignación de subsidios a un control cada vez más minucioso.
La evaluación figuró desde el principio de la década de los noventa como un tema nodal, y quizá por ser motivo de intensa oposición inicial por parte de las universidades públicas, su desarrollo real fue desigual y un tanto accidentado. A pesar de lo afirmado por Antonio Gago, al principio el énfasis se puso en la evaluación de insumos y procesos, y puesto que esta manera de hacer las cosas demostró ser menos amenazante de lo que temían algunas instituciones, la evaluación se fue legitimando progresivamente. Hay también actualmente una serie de controles financieros sobre el gasto que las instituciones deben de acatar. No obstante, el asunto clave –la evaluación de resultados y sobre todo su articulación con decisiones financieras– fue continuamente aplazado. Un asunto de preocupación en este sentido fue la evidencia creciente de que los criterios de asignación financiera seguían obedeciendo, en su mayor parte, a criterios poco claros que no siempre se basaban en los resultados de las evaluaciones (Kent et al., 1998).
Diversificar el sistema fue otro eje fundamental de esta política. Por un lado, fue cancelada la expansión del sector universitario público (salvo escasas excepciones). Por otro se crearon a lo largo de los años noventa más de 150 instituciones públicas de educación superior tecnológica. En este esfuerzo considerable, por cierto poco apreciado y a menudo desdeñado por la literatura académica por no corresponder al formato universitario, apareció un nuevo sector de instituciones tecnológicas de dos años de estudios con un esquema curricular y de gobierno diferente al tradicional. La nueva oleada expansiva de los institutos tecnológicos de cuatro años se alejó del viejo modelo de gestión centralizada, colocando en manos de los gobiernos de los estados la facultad de co-financiarlos y coordinarlos. A partir de la administración de Vicente Fox, aparecen nuevas instituciones llamadas universidades politécnicas, que a diferencia de antaño son planeadas e instaladas a petición de los gobiernos estatales con financiamiento compartido entre la federación y los estados. Los impactos sociales y los problemas operativos de este nuevo universo institucional están por conocerse.
Por su parte, el sector privado, el de mayor pujanza en este periodo (como en casi todos los países en desarrollo), recibió un trato gubernamental de laissez-faire por el Estado. Sólo a principios de la actual década se ha venido a colocar en la agenda la regulación del sector privado; pero es un fenómeno reciente, ya que durante más de una década las instituciones privadas de educación superior, con toda su consabida variedad de estilos y calidades, han crecido a galope. Algunas, al no verse obligadas a satisfacer criterios mínimos de calidad, se acomodan a una demanda estudiantil creciente, producto del cambio demográfico y la expansión del bachillerato. Otras, las universidades privadas académicamente consolidas dan la batalla también, extendiendo su alcance regional (e incluso continental, como el caso del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey) y ofreciendo programas académicos en ocasiones innovadores pero sobre todo status y capital social: egresar de una buena universidad privada permite sobreponerse a las limitaciones de un mercado profesional estancado y cada vez más segmentado 3 (De Garay, 2002; Bartolucci, 2002; Muñoz Izquierdo, 1996; López-Acevedo et al., 2000). Una parte de la creciente demanda estudiantil ha buscado pero no ha encontrado lugar en las instituciones públicas, y ha emigrado hacia las instituciones privadas de menor costo, no obstante que carecen de información sobre el servicio ofrecido (Coronel, 2004; Peña, 2005). Este mercado expansivo y no regulado es hoy motivo de debate y crítica por parte de rectores de universidades públicas y privadas, que piden al Estado una intervención reguladora. En efecto, un asunto clave que emerge actualmente es el de proporcionar información al cliente sobre calidades y precios en el mercado de educación superior que se ha vuelto diversificado y complejo.

Un nuevo escenario: cambios en los campos político y cultural de la educación superior

Así, el tablero de actores resultó marcadamente transformado. La autoridad federal dejó de ser el único actor gubernamental al incorporarse cada vez más los gobiernos de los estados al financiamiento, la planeación y la evaluación de la educación superior. Desde principios de la década pasada, mediante la introducción de mecanismos como los estímulos al desempeño académico y otros, fue desactivado el sindicalismo universitario, actor que había jugado un papel fundamental en el periodo anterior. Con el énfasis creciente en la reforma de la gestión institucional, la planeación estratégica y la rendición de cuentas, las autoridades ejecutivas de las instituciones cobran mayor relevancia frente a los cuerpos colegiados de las instituciones (López Zárate, 2003). Los organismos de evaluación y acreditación que hoy operan, generalmente en forma independiente de las instituciones, constituyen un actor de creciente importancia al fortalecerse progresivamente la exigencia de control de calidad y rendición de cuentas. Los medios masivos de comunicación han incrementado notablemente su presencia en el debate educativo, influyendo sobre la formación de la agenda de políticas. En suma, el panorama actual es irreconocible para un observador que se hubiese dormido en 1990 para despertar en 2005. Es relevante hacer notar que todo esto ocurrió sin cambios en la legislación federal y, salvo algunas excepciones importantes, sin que fueran alteradas en lo sustancial las estructuras de gobierno de las IES públicas (Kent, 1998; Ornelas, 1998).
A este reacomodo político e institucional corresponde por supuesto un cambio cultural. El clima social es actualmente muy distinto al de fines de los años ochenta. Sobre todo hay que resaltar el contraste entre el pesimismo educativo de hoy y el optimismo reformador de antaño. Sin duda, los cambios en el entorno cultural constituyen una variable fundamental en la explicación de las políticas educativas, al legitimarse unos valores e ideas, que desplazan a otros. Hoy en día no hablamos de transformar a la sociedad mediante una reforma universitaria promovida por instituciones autónomas, críticas y combativas; hablamos de vencer las inercias universitarias para modernizar la economía, promover la transparencia y la cercanía con el mundo empresarial. En el curso de esta transformación cultural, se produjo la desaparición de unas figuras y la aparición de otras nuevas. En muchos casos se trata de un real desplazamiento de unos agentes por otros distintos, pero también los hay que supieron despojarse del viejo discurso para adoptar el nuevo y así sobrevivir a los cambios. En este desplazamiento, los profetas progresistas de la reforma universitaria pasan a la sombra y vienen a ser sustituidos por los nuevos emprendedores de la modernización educativa. Kerr (1986) nos dice: “La educación superior puede y debe ser mejor gestionada, planeada, organizada, evaluada; y esto para esto se requieren expertos en planeación y administradores capaces, no líderes carismáticos ni intelectuales críticos. El estudiante es un cliente y el profesor un empleado especializado del que se pide productividad, no imaginación o criterio independiente”. Las demandas de la sociedad y la economía son ahora los principales referentes externos para el campo académico, cuya identidad se ve desdibujada y subordinada a un discurso economicista, producido por los campos político y económico.

La dialéctica de la modernización desilusionada

Sin duda, era necesario ser más eficientes, mejorar las relaciones con las empresas, evaluar y medir el mejoramiento de la calidad, en suma era necesario cambiar el viejo modelo académico. Ahora bien, se impone la duda si la efervescencia modernizadora de los años noventa ha producido los efectos esperados por el relato optimista de los gurús del management, o si ha engendrado efectos no esperados y perversos. Quiero sugerir que subyacente a este clima hay un escepticismo hacia lo que se ha logrado. Ha ido emergiendo una opinión crítica acerca de los resultados de los programas gubernamentales aplicados a las instituciones públicas y la aparente ausencia de políticas hacia el sector privado. Varias investigaciones recientes afirman que a la sombra de los programas gubernamentales se observan cambios poco felices en el tejido académico de la docencia y la investigación (Arechavala y Solís, 2001; Acosta, 2002; Bartolucci, 2002; Chavoya, 2002; Kent et al., 2003), en los criterios que guían decisiones en materia de contratación y promoción de académicos (Comas, 2003), y en las formas de asignación interna de recursos. Otros autores señalan las disparidades en las respuestas de distintas instituciones a los programas gubernamentales (Loría, 2003). Algunas universidades públicas han respondido con agilidad; otras lo han hecho medianamente y no pocas han respondido en lo mínimo. Es válido, asimismo, preguntarse si las instituciones que respondieron positivamente se encuentran ya en sus límites de reforma dentro de sus esquemas organizacionales actuales, y otras no tienen esperanzas de empezar a responder. Y algunas de las respuestas institucionales más visibles podrían ser catalogadas como reflejos condicionados de un modernismo irreflexivo, un modernismo chato que se limita a implantar en lo mínimo los requerimientos gubernamentales con el fin de obtener recursos financieros adicionales. No es posible tampoco cerrar los ojos a la persistencia del síndrome de los enseñaderos, que ahora se manifiesta claramente en la efervescencia del posgrado, nuevo escenario de la “masificación” que se creía superada.
Así, en el giro más reciente hacia la planeación estratégica se aprecia una cierta frustración con la primera generación de políticas de modernización de la última década. Se han sucedido los programas de evaluación, de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), de fondos competidos para mejorar las instalaciones y la infraestructura académica, de exámenes de ingreso y egreso, y de acreditación. Es innegable que estos esfuerzos fueron necesarios y que han tenido el efecto de levantar el piso, así sea desigualmente, de la educación superior pública. Sin embargo, se puede decir que la apuesta por el efecto de la acumulación de insumos no ha producido los beneficios esperados 4 . Había que dar otro paso.

El giro hacia la planeación estratégica

A partir de 2001 se introduce el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) que integra en un solo proceso los diversos programas existentes y obliga a las universidades públicas, con énfasis en sus facultades y departamentos, a elaborar planes a mediano plazo con sus respectivos indicadores de desempeño. La documentación del PIFI 3.0 pone énfasis en los siguientes aspectos (SESIC, 2003):

• Las dos primeras etapas del PIFI constituyeron la fase de transición entre los diferentes programas de apoyo a las universidades públicas que se crearon en la década de los noventa, y el PIFI 3.0 que busca consolidar la planeación participativa e integral en sus tres niveles (institucional, DES y CAPE) poniendo énfasis en la planeación del desarrollo de las DES y sus protagonistas principales, los cuerpos académicos (CA), así como en el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
• El PIFI 3.0 debe concentrar su atención en el fortalecimiento académico de las DES [facultades y escuelas]. . .donde es necesario ahora concentrarse en un ejercicio de Planeación Estratégica.
• Para ello se deben repasar y actualizar, en su caso, los objetivos generales y particulares, sus estrategias y proyectos que permitirán a la institución y a sus DES alcanzar su visión a 2006. Al mismo tiempo se analizarán los indicadores de desempeño institucional y se establecerán metas-compromiso
• El PIFI actualizado (3.0) debe contener proyectos cuidadosamente calendarizados cuyos objetivos y estrategias deben permitir: lograr las visiones a 2006 de la institución y las de sus DES; mejorar y, en su caso, asegurar la calidad de la oferta educativa y de la gestión; cerrar brechas de calidad al interior de las DES y entre las DES y cumplir con las metas-compromiso en los ámbitos institucional y de las DES, en los tiempos previstos.
• La asignación de recursos extraordinarios para el desarrollo del PIFI 3.0 tomará en cuenta la evaluación del comité dictaminador que para tal propósito se conforme y el esfuerzo de superación académica y de gestión que la institución esté dispuesta a realizar en el periodo 2003-2006 (ídem).

La exigencia de una planeación cada vez más minuciosa, ahora llevada a nivel de los departamentos, escuelas y facultades, viene acompañada de la descripción de las características del Paradigma de un Programa Educativo de Buena Calidad (ídem):

• Una amplia aceptación social por la sólida formación de sus egresados;
• Atas tasas de titulación o graduación;
• Profesores competentes en la generación, aplicación y transmisión del conocimiento, organizados en cuerpos académicos;
• Un currículo actualizado y pertinente;
• Procesos e instrumentos apropiados y confiables para la evaluación de los aprendizajes;
• Servicios oportunos para atención individual y en grupo de los estudiantes;
• Infraestructura moderna y suficiente para apoyar el trabajo académico de profesores y alumnos;
• Sistemas eficientes de gestión y administración y;
• Un servicio social articulado con los objetivos del programa educativo.

En suma, se describe lo que dicta el sentido común para un programa de enseñanza universitario, lo que elementalmente debería atender una institución de educación superior. No parece trivial que se dé por supuesto que una universidad mexicana requiera auxilio del gobierno para definir un programa educativo de buena calidad. La precisión del discurso expresa la desazón con que se ha diagnosticado el limitado alcance de las reformas intentadas en los años anteriores. Se atribuye el origen del déficit de calidad a una gestión institucional defectuosa de variables muy elementales del proceso académico. ¿Por qué persisten tales defectos elementales a una década de haberse lanzado la modernización de la educación superior?
Ciertamente se podría argumentar que la introducción de la planeación estratégica obedeció a la necesidad de racionalizar e integrar la profusión de programas federales que fueron surgiendo en los años noventa. En efecto, bien podría ser el caso.
Todo apunta a una más puntual y selectiva asignación de recursos en función de la calidad demostrada al nivel de la dependencia académica (como el discurso modernizador designa a los departamentos y facultades). Se puede justificar esta vuelta de tuerca en términos del reconocimiento de que las instituciones de educación superior son generalmente organizaciones de base pesada (Clark, 1990) donde la autoridad académica se encuentra instalada en el nivel de los centros de trabajo disciplinarios y profesionales. Así, se estaría impulsando un formato de planeación que respeta las características peculiares de las instituciones académicas.
No son argumentos menores. Pero quiero insistir aquí en que otra faceta de la decisión de proceder hacia una ingeniería más precisa residiría en una frustración creciente ante los pobres resultados obtenidos anteriormente con programas de la modernización. Me permito usar la canción de Silvio Rodríguez, “Sueño con serpientes”, como metáfora de la dialéctica de la modernización desilusionada: se buscó matar a la serpiente, pero inevitablemente aparecía una mayor y tal vez más infernal.

Las paradojas del control estatal en tiempos de libre mercado

¿Cómo nos podemos explicar esta creciente presencia gubernamental en las instituciones universitarias? ¿No es cuando menos paradójico que esto suceda en una época que favorece las soluciones de mercado en vez del intervencionismo estatal? Para responder, es ilustrativo mirar hacia la experiencia europea y lo que se ha llamado la “revolución de la nueva gerencia pública” (new public management) en la educación superior de varios países del continente europeo.
La nueva gerencia pública (Merrien, 2000; Dima, 2001) apuesta en teoría por el “timoneo a distancia” de las instituciones, enfatizando la planeación estratégica, la descentralización, la desregulación y la rendición de cuentas. Es una aparente retirada del modelo jerárquico de la coordinación estatal y un movimiento hacia un modelo contractual. También implica el abandono de las formas de gobierno democráticas o colegiales, pues claramente se favorecen estructuras gerenciales fuertes y eficaces. Así, de las instituciones universitarias se esperaría que asuman la responsabilidad de su propio destino. Deben por tanto formular sus propios planes estratégicos, y se les invita a demostrar el uso efectivo de los recursos y las evidencias de que sus objetivos se están alcanzando. El control de calidad y la rendición de cuentas forman, en consecuencia, parte integral de la estrategia gerencial.
Además, el modelo de la nueva gerencia pública implica un nuevo equilibrio entre los grupos de interés (stakeholders) implicados en la operación de las universidades: los estudiantes, los académicos, las empresas, los grupos comunitarios, y las dependencias del gobierno. En este enfoque, los modos tradicionales de mando jerárquico o de gobierno colegiado son hechos a un lado.
En concreto, según el paradigma contractual entre gobiernos e instituciones de educación superior, aquellos definen los servicios a contratar, mientras que éstas se comprometen a generarlos de acuerdo con ciertas normas de cantidad y calidad. A cambio de recibir fondos, la universidad define autónomamente su manera de operar; tiene la facultad de modificar su organización interna y reglamentación. A la institución se le juzgará por sus resultados.
Ahora bien, según algunos analistas (Merrien, 2000), en la práctica este paradigma ha tenido consecuencias importantes no previstas por la teoría. Como era previsible, se ve reforzada la estructura ejecutiva de la universidad, en desmedro de la toma de decisiones colegiada. Los directivos universitarios y sus mandos intermedios se ven sometidos a una fuerte presión para generar resultados y, en consecuencia, impulsan cambios internos acordes con los planes estratégicos produciendo información ad hoc para los evaluadores. Se reduce el margen de maniobra financiero, al incrementarse relativamente la proporción de financiamiento etiquetado para programas específicos.
Las universidades se esfuerzan por establecer formas de cooperación con empresas, si bien el alcance real de este esfuerzo varía mucho entre instituciones y regiones. Aunque el discurso reafirma una actitud distante por parte del Estado, en algunos casos se produce al contrario un mayor control estatal sobre los procesos universitarios. Esto viene a limitar la autonomía sustantiva y procedimental 5 de las universidades, o más precisamente los márgenes dentro de los cuales puede ser ejercida la autonomía.
No deja de ser reveladora la cercanía de esta descripción de los efectos de la nueva gerencia pública en algunas universidades europeas con la experiencia mexicana relatada anteriormente. En efecto, desde la óptica de tal propuesta de gerencia, no existe la paradoja señalada en la pregunta inicial de esta sección. Si lo que se está produciendo en las políticas de educación superior mexicanas es un giro al timoneo a distancia, la metodología contractual aquí descrita representaría la creación de pseudo-mercados en el sector público de la educación superior. Sería la respuesta a una frustración creciente a lo largo de los años de la modernización con los diversos experimentos realizados en materia de evaluación, programas de estímulos, financiamiento focalizado y reformas administrativas.
No obstante, hay diferencias importantes entre el caso mexicano y el europeo. La primera diferencia radica en el monto de recursos que se juegan en los contratos entre gobiernos e instituciones de educación superior. Si dicho monto es una proporción significativa de los ingresos de una institución, el efecto será importante. Pero si, como en el caso mexicano, asciende entre 5% y 7% de dichos ingresos, es poco lo que se puede esperar de la planeación estratégica. La segunda diferencia estriba en los ciclos de planeación. En el caso mexicano son anuales, sometiendo a las instituciones a un ritmo intenso y continuo de preparación de documentos e indicadores en plazos cortos. Esta metodología tiende, en la práctica, a minar la fuerza de la planeación estratégica, creando una situación en la que los costos podrían anular los magros beneficios obtenidos y los ciclos de maduración de cambios académicos vendrían a ser atropellados por la necesidad gubernamental de mostrar resultados en plazos cortos.
Es necesario señalar también que, a contrapelo de la intención del PNE 2001-2006 de impulsar la innovación y la flexibilidad, en el esquema del PIFI permanece incuestionada la estructura académica tradicional de disciplinas y profesiones. Incluso se ve reforzada por la operación del PIFI, de los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES) y de las diversas formas de acreditación y certificación de programas que están en marcha 6 . Habría que preguntar si la apuesta por la evaluación, la certificación y la acreditación –ingredientes claves del proceso PIFI– no solamente vendrían a desinflar la búsqueda de la innovación sino a robustecer los moldes académicos tradicionales en el sistema de educación superior. ¿Estaría la planeación estratégica en vías de reforzar las expectativas y “misiones” tradicionales que se plantean los directivos académicos?

El nuevo desarrollismo y su impotencia

La modernización ya no es novedosa ni reciente pues ha acumulado una historia de 15 años, y en dicho periodo se ha transformado el rol del estado. Generalmente se afirma que en la actualidad el Estado mexicano ha adoptado plenamente una política neoliberal. Pero en materia de políticas de educación superior, esta etiqueta es sólo parcialmente acertada, pues como hemos señalado la creciente regulación parece ser la tónica de la relación entre el Estado y las instituciones públicas de educación superior en México. ¿Cómo conciliar estas dos percepciones? La interpretación que propongo es la del surgimiento de un nuevo estado desarrollista que se ha empeñado en un programa continuo de reformas sociales e institucionales para adaptar a la sociedad y la economía mexicanas al blanco móvil de la globalización. Se pueden discernir varias fases en este proceso desde 1989 a la actualidad:

Primer periodo (1989-1994). Siguiendo el diagnóstico inicial de la crisis universitaria, la nueva política de modernización adoptó como punto de partida la necesidad de desmantelar las redes políticas que tenían trabadas a las universidades públicas en pactos de inmovilidad. Dichos pactos habían emergido al calor de la expansión no regulada de los años setenta y posteriormente habían mostrado su inoperancia para todo fin educativo en el curso de la crisis financiera de los años ochenta. Para caminar en esta dirección había que modificar las reglas del financiamiento, particularmente la relativa a la asignación de plazas y los apoyos financieros para mejorar infraestructura y equipo. Se introdujo la evaluación, y puesto que se hizo a contrapelo de la opinión de la mayoría de los actores institucionales, ésta tuvo en este primer periodo un carácter benevolente. Al mismo tiempo, se mantuvo la postura de laissez-faire hacia el cada vez más dinámico sector privado.
Segundo periodo (1994-2000). Al constatar que las respuestas institucionales dejaban algo que desear, se avanzó la tuerca regulatoria con la política de mejoramiento del personal académico. Se entendía como una inversión estratégica que produciría cambios en la organización y gestión académica de las universidades. Al mismo tiempo se profundizó la diversificación de la oferta pública, al extenderse la red de universidades tecnológicas e institutos tecnológicos, nuevos formatos no-universitarios que por añadidura serían financiados y gestionados por las entidades federativas, dando así un impulso a la descentralización. Se mantuvieron y se diversificaron los fondos competidos. Ante los pocos resultados logrados con la evaluación benevolente, se buscó robustecerla introduciendo el tema de la acreditación (que agregaba el componente de la rendición de cuentas).
Tercer periodo (2000-2005). El desencanto por los resultados en materia de mejoramiento de la calidad y por la lentitud en los cambios institucionales condujo a un nuevo intento por regular más de cerca a las universidades públicas, la planeación estratégica. Esta fórmula de gestión de hecho forma parte de un paradigma más general en política educativa en México, pues simultáneamente se introdujo en la educación básica mediante el Programa de Escuelas de Calidad. Se mantuvo y de hecho se profundizó la política de diversificación institucional, ahora con la creación de las universidades politécnicas, poniendo así la mesa para el surgimiento de sistemas estatales de educación superior en las entidades federativas. En este periodo se formaliza la operación de la acreditación, en la que colaboran organismos públicos y privados, atravesándose así una frontera que hasta entonces mantenía separados a los sectores. Sin duda todo ello indica la creación de una política más sistémica para la educación superior. Al mismo tiempo, se dan muestras de ejercer con mayor vigor los instrumentos legales disponibles para controlar la incontenible expansión de instituciones privadas, mediante una mayor coordinación entre federación y gobiernos estatales para el otorgamiento de las Revalidaciones de Valor Oficial de Estudios y la cancelación de permisos para algunas instituciones. Si estas medidas no dejan satisfechos a los que quisieran un mayor control de calidad en el sector privado, no dejan de representar el final de la actitud tolerante de años anteriores y de anunciar una postura más abiertamente regulatoria por parte del gobierno federal (y algunos estatales).
Ahora bien, a lo largo de esta procesión hacia un desarrollismo más intervencionista persisten los bajos índices de desempeño del sistema de educación superior, su pobre vocación por la innovación, la rigidez de sus estructuras, la repetición del viejo síndrome de expansión sin calidad ahora en el posgrado, y la subsistencia de zonas oscuras en el universo institucional. Sin duda se ha cumplido, así sea moderadamente, el primer gran objetivo de la modernización: colocar a la educación superior en un plano de operación aceptable. Pero ha sido muy difícil dar el siguiente paso, delineado en los objetivos del PNE 2001-2006. Aquí reside justamente la explicación de una siempre mayor búsqueda de mecanismos de control, que no hacen más que insistir en una lógica que fortalece las instancias de planeación y evaluación sin necesariamente incidir para bien en el funcionamiento educativo de las instituciones.

Las dos lógicas dominantes del sistema y las subordinadas (y su agotamiento)

Hay una explicación adicional de este síndrome: la persistencia, o recomposición, de las redes políticas que históricamente han enhebrado el tejido de las instituciones públicas de educación superior. Es de recordarse que una función, no explícita pero evidente, del primer impulso de la modernización consistió en fragmentar políticamente la base del sindicalismo, los movimientos estudiantiles y los partidos de oposición. Para poner en marcha la modernización, fue necesario disolver los viejos clientelismos locales, y poner orden en la administración financiera, limitando el margen de autonomía financiera de los rectores, obligándolos a competir por fondos, e intentando fortalecer el status de los académicos. La evaluación fue resistida al principio por su evidente intención de romper el aislamiento de los grupos corporativos y llamarlos a cuentas. Pero progresivamente fue aceptada en la medida en que pudo ser emasculada, pasando a ser uno de tantos ritos de observación obligada por la modernización 7 .
En gran medida los objetivos políticos de la modernización fueron logrados. En varias universidades públicas se produjeron cambios importantes en su estructura. En otras los cambios han sido menos espectaculares. Pero en términos generales, se han visto fortalecidos los rectores en tanto que figuras ejecutivas frente a las coaliciones de antaño (como corresponde a una organización que se quiere eficiente). Los cuerpos colegiados han pasado a un segundo plano de importancia. Los sindicatos pesan relativamente poco, y los movimientos estudiantiles han pasado a mejor vida. Las entidades de planeación han cobrado vigor, generándose toda una capa de tecnócratas dedicados a planear y evaluar la actividad académica (de la que se mantienen siempre separados) y a cumplir una función indispensable para participar en el juego de los fondos competidos: producir datos e indicadores y llenar los cada vez más numerosos formatos. Los expertos, algunos altamente calificados, acaban por expropiar el discurso de la calidad académica, representándolo en tanto que interlocutores principales de los funcionarios gubernamentales. El sujeto de este discurso es el tecnócrata; el académico y el estudiante son sus objetos.
Pero no por ello se acabó con la naturaleza política de esos organismos llamados universidades públicas. El sistema político no ha dejado de percibirlas como corporaciones políticas: les teme, los busca en campaña, los evita en casos de conflicto, los utiliza cuando es conveniente. Y los actores universitarios responden por igual. En efecto, se produjo una recomposición de las antiguas redes políticas: los actores de la política universitaria han aprendido el lenguaje de la modernización, y saben ahora moverse con las reglas del juego tecnocrático. Pero lo hacen persiguiendo sus finalidades políticas, no las de la modernización. Los más exitosos han sabido poner al servicio de sus carreras políticas el discurso y las herramientas de la modernización.
¿A qué responde esta dinámica de recomposición de un fenómeno que la primera modernización buscó erradicar? Un rector es un ser político, pues para llegar al puesto tiene que navegar exitosamente las aguas procelosas de la política universitaria 8 . En segundo lugar, cambiaron poco las formas de gobierno en las universidades públicas, es decir se mantiene en pie la estructura de decisiones que prevalecía antes de la modernización. En los casos en que efectivamente se han reformado estas estructuras, el ejercicio real del poder universitario tiende a sacrificar los valores del mérito académico en aras de la conveniencia política. En tercer lugar, las universidades estatales tienen lazos fuertes con los gobiernos de sus entidades, que las financian en diversa medida y con los cuales ellas tienden puentes para el intercambio de personal e influencia.
Podemos entonces preguntar: ¿en qué aspectos la modernización ha sido funcional para el re-florecimiento del campo político? ¿En qué dimensiones ha habido una afinidad electiva (Weber) entre ambos? Permanecen vivas y en tensión dos lógicas: la lógica tecnocrática de la modernización y la lógica de la realpolitik universitaria. No son ajenas una a otra. Precisamente lo que explica los sucesivos ciclos de intensificación regulatoria es el reconocimiento sobrentendido de que el interlocutor real de la lógica modernizadora no son cuerpos académicos sino las corporaciones políticas que gobiernan a las universidades, las cuales no entienden razones académicas y a las que es necesario tratar con controles cada vez más precisos. La espiral regulatoria tiene su origen en la desconfianza hacia las fuerzas vivas de las universidades. Seguramente es una desconfianza con bases.
En cuanto a la excelencia, es decir la investigación científica, se encuentra instituida en nichos más o menos protegidos, según la fuerza de los grupos científicos y los apoyos brindados desde afuera por el Sistema Nacional de Investigadores, PROMEP y CONACyT 9 . Es de destacar que a lo largo de dos décadas –si aceptamos como primer hito de la modernización la creación del Sistema Nacional de Investigadores en 1984– el poder de los científicos se ha sabido implantar, y cuenta con mecanismos propios de defensa y movilización. No obstante, la investigación científica no deja de subsistir en los márgenes de la dinámica institucional de la mayoría de las universidades. La política científica ha logrado defender a las comunidades de investigadores pero éstas no han extendido su influencia al tejido universitario en su conjunto. Ha sido una exitosa política de nichos de excelencia.
La dialéctica entre la esperanza y la desilusión lo es también entre el frenesí tecnocrático y la persistencia de las redes políticas y corporativas que se recomponen dúctilmente ante las demandas de la modernización. La tensión entre las dos lógicas es constitutiva del campo universitario mexicano en la actualidad: se estiran o se encogen, se desplazan en un sentido o en otro, renegocian sus marcos de acción. Pero al amparo de esta dialéctica no se conseguirá dar nuevo impulso a las universidades, porque la modernización no alcanzó a instalar un poder académico de nuevo tipo que idealmente llegase a imponer sus valores a las dos lógicas dominantes. La meritocracia no ha acabado de asentarse como mecanismo regulador interno, salvo en los márgenes de la operación de las universidades.
Un ejemplo puede ilustrar la paradoja. Por un lado, el gobierno federal se preocupa por formar nuevas generaciones de profesores con altos grados académicos (PROMEP) y llega incluso al extremo de crear la ficción burocrática de los cuerpos académicos, sustituyendo así una función que naturalmente correspondería a la base académica. Por otro lado, son varias las universidades que carecen hoy de un reglamento para el ingreso y la promoción de académicos que sea meritocrático y que realmente opere. En la práctica, la profesión académica de numerosas universidades está regulada por el clientelismo. Al lado de los profesores que gracias al PROMEP cuentan ahora con el doctorado pululan los profesores que se han incorporado bajo otras reglas. La promoción favorece a los que están bien posicionados políticamente, no a los que han acumulado credenciales académicas. Estas son las reglas del juego reales, las que imprimen su sello a los climas institucionales, tan importantes para el mejoramiento de la calidad educativa. La brecha entre la legalidad y la práctica, tan entrañablemente arraigada en la cultura política mexicana (Reyes Heroles, 2004) es un feroz disolvente del tejido académico. Se ha mantenido, ha seguido su marcha, a la sombra de la planeación estratégica, la evaluación y el financiamiento condicionado.
La lógica dominante es la que nutre en su seno a los liderazgos institucionales, mecanismo medular de reproducción institucional. Los liderazgos –su calidad y su orientación– son tanto productos de la dinámica institucional como los más importantes indicadores del rumbo que ella ha seguido en la práctica. Los liderazgos son el escaparate y el espejo de las instituciones. Así como algunos juegan el rol de aparatchiks de la modernización, otros siguen el guión del cacique experto en control político. Por supuesto, también puede haber liderazgos innovadores que promueven son factores decisivos de cambio en los departamentos, escuelas y facultades. ¿Predominan éstos últimos? Si se pudiera responder afirmativamente, se podría hablar de un éxito importante de la modernización.
Hay, por supuesto, otra lógica que no se ha mencionado aquí, la de la enseñanza y el aprendizaje. Esta lógica es de hecho invisible para las políticas de modernización. La actividad propia y específicamente educativa se ha licuado en una profusión de programas de financiamiento, evaluación, y planeación que tocan de soslayo la enseñanza pero no de frente. Esto se ha dicho muchas veces: la política hacia los académicos ha sido muy selectiva, centrándose en los que producen conocimiento y dejando en manos de las coaliciones locales a los que la transmiten. La modernización simplemente no se ha ocupado de manera sustancial de la actividad principal de las instituciones de educación superior, la docencia. Nuevamente, para debatir seriamente sobre el mejoramiento de la enseñanza y el aprendizaje no se puede esquivar el abordaje crítico de las formas de organización y gobierno en las universidades, esa marmita donde se cuecen los valores, los climas éticos y las prácticas que constituyen a la docencia como hecho social. Aquí se recompone ese tejido relativamente intocado por la modernización pero claramente gestionado a sus anchas por la otra lógica dominante, la del clientelismo y la conveniencia política.
Este modo de producción estaría llegando a su punto de agotamiento. En sus contradicciones reside el por qué del incumplimiento de los objetivos de la modernización. Necesitamos pensar en un nuevo ciclo de políticas y un nuevo paradigma de relaciones entre el Estado y la educación superior.

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1 Viene al caso la compacta afirmación de Federico Reyes Heroles acerca de los científicos sociales: “Atrapados en una galopante especialización, hablar de lo evidente se vuelve poco común. El criticadísimo riesgo del especialista siempre está allí: saber cada vez más de cada vez menos hasta saber todo de nada” (Reyes Heroles, 2004: 34)«volver«
2 El Plan Nacional de Educación 2001-2006 da expresión formal a este conjunto de objetivos.«volver«
3 Hay evidencias de que los egresados de las universidades públicas se colocan en puestos de menor nivel e ingreso que los egresados de las universidades privadas consolidadas; también se puede hipotetizar que la clave para obtener buen empleo como profesionista es el prestigio de la universidad y las redes sociales del individuo, es decir el capital social en términos de Pierre Bourdieu.«volver«
4 Agradezco al Mtro. Jaime Vázquez, Vicerrector de Docencia de la BUAP, su punto de vista al respecto.«volver«
5 En la literatura sobre educación superior se distingue entre la autonomía sustantiva, consistente en decidir sobre contenidos y programas académicos, y la autonomía para efectuar procedimientos comunes de la gestión universitaria (en lo laboral, administrativo, financiero, etcétera). Dicho esto, se reconoce que no hay una frontera nítida entre ambas.«volver«
6 Por cierto, se da por supuesto que un programa certificado por un organismo profesional o bien evaluado por los CIEES cumple con los requisitos elementales de un buen programa. Es ingenuo este supuesto, pues no pone en duda la calidad (confiabilidad y validez) de los mecanismos y organismos de evaluación de la calidad. Ver el documento de CHEA (2003). «volver«
7 Ahora que el PIFI cierra el círculo de la evaluación y la planeación, está por verse si se modifica esta dinámica. «volver«
8 Cuando Woodrow Wilson terminó su mandato en la presidencia de los EU, un periodista le preguntó si añoraba regresar a la tranquilidad del campus de la Universidad de Princeton, de la que había sido presidente. Wilson respondió que de ninguna manera, pues la política nacional era un juego de niños comparada con la sangrienta política universitaria. «volver«
9 En una investigación sobre los efectos de las políticas de ciencia en ciertos ámbitos académicos, encontramos que en algunas universidades públicas los investigadores científicos percibían a dichos organismos y programas como la palanca que les permitía abrir espacios o incluso subsistir en un medio institucional poco interesado en la investigación científica. Ver Kent et. al, 2003. «volver«

Análisis temático: políticas públicas en educación superior ¿hacia una nueva agenda?

El comercio de la educación en cuestiones

Wietse de Vries
Profesor-Investigador de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
Correo e: wietsedevries@ultranet.com.mx

Germán Álvarez Mendiola
Investigador del DIE-CINVESTAV-IPN
Correo e:galvare@cinvestav.mx

Resumen

A través de un análisis comparativo, se evalúa el impacto de las políticas públicas en educación superior implantadas en México en los últimos tres lustros, pues como afirman los autores, gobiernos disímbolos han introducido las mismas políticas pero sus resultados varían significativamente en cuanto al logro de los objetivos planteados originalmente. ¿Por qué una política exitosa en un país no se puede copiar y esperar simplemente que tenga el mismo efecto en otro? ¿Cuáles son los factores que inciden en la suerte de una política? Para mejorar la comprensión del impacto de las políticas, es menester fijarse en cómo está configurada la administración o la coordinación del sistema. Con esto se enfatizar la importancia que tienen las reglas de juego que definen la operación cotidiana de las instituciones para entender por qué las políticas no siempre consiguen los resultados previstos.

Palabras clave: Políticas públicas comparadas, educación superior.

Abstract

A comparative analysis is used in order to assess the impact of public policies on higher education in Mexico during the past fifteen years, since according to some authors dissimilar governments have introduced the same policies with significantly different results in terms of the achievement of originally planned objectives. Why is it that a successfull poiliciy in one country cannot be copied and the same results expected in another? Which factors affect the destiny of a policy? In order to understand the impact of policies better, it is of relevance to see how the system administration or coordination is configured. With this, stress is made on the relevance of the rules of the game which define the daily operation of institutions in order to understand why is it that policies do not obtain foreseen results time and again.

Key words: Compared public policies, higher education.

Introducción

Desde 1990, el gobierno federal mexicano empezó a implantar políticas para modificar el funcionamiento de la educación superior. En la siguiente década y media ocurrieron considerables cambios: la matrícula creció, se crearon más instituciones, se estableció un procedimiento de acreditación, las universidades públicas elaboraron planes estratégicos y el financiamiento público aumentó. Desde una perspectiva histórica, la educación superior ha logrado importantes avances, puesto que esos cambios parecían imposibles de lograr al final de los ochenta, cuando el sistema estaba en evidente crisis.
Sin embargo, desde una mirada comparativa, los avances aparentan ser menores y más lentos que en otros países. Con el tiempo, las brechas parecen abrirse en vez de cerrarse. Un informe del Banco Mundial (2002) señala distancias crecientes entre países desarrollados y países en vías de desarrollo en aspectos como la cobertura, la productividad de la investigación o los ingresos provenientes de fuentes privadas. Igualmente, en recientes rankings internacionales, la UNAM, la principal universidad de investigación mexicana, quedó muy detrás de universidades estadounidenses, europeas y asiáticas 1 .
En parte, esta brecha se podría explicar por las diferencias en el desarrollo logrado en décadas anteriores. Al final de los ochenta, el sistema mexicano estaba en crisis, tras ocho años de descenso del financiamiento público y una notable ausencia de reformas. Para remediar esta situación, el gobierno federal inició en los noventa políticas orientadas explícitamente a acortar la distancia respecto a otros países e hizo crecer el financiamiento. A pesar de ello, las universidades de otras naciones parecen haber avanzado más que las mexicanas.
Por lo tanto, aunque hay avances, queda la sensación –crecientemente corroborada por datos empíricos– de que el gobierno federal enfrenta fuertes dificultades para timonear el sistema: nuevos problemas aparecen antes de que se hayan resueltos los viejos y desafíos emergentes rebasan permanentemente las políticas existentes. ¿Cómo podemos explicar que las políticas encuentran estas complicaciones? ¿Existen factores peculiares en el caso mexicano que podrían explicar las diferencias con otros países?
La comparación con otros países es pertinente ya que gobiernos disímiles han introducido políticas educativas semejantes para conseguir objetivos parecidos. En efecto, se observan muchos “préstamos de políticas” entre países (Westerheijden et al., 1994). Sin embargo, los resultados de estas políticas parecen variar de manera importante, lo cual plantea interrogantes sustanciales. ¿Por qué una política exitosa en un país no se puede copiar y esperar simplemente que tenga el mismo efecto en otro? ¿Cuáles son los factores que inciden en la suerte de una política?
Hay diferentes explicaciones en boga: una considera que las políticas pueden ser distintas, aunque parezcan parecidas. Otra, postula que las políticas operan dentro de un contexto político nacional, lo que puede alterar su efectividad.
Si bien ambos enfoques ayudan a entender algunas diferencias con otros países, creemos que ofrecen una explicación incompleta. Proponemos aquí que, para mejorar la comprensión del impacto de las políticas, es menester fijarse en cómo está configurada la administración o la coordinación del sistema. Con esto queremos enfatizar la importancia que tienen las reglas de juego que definen la operación cotidiana de las instituciones para entender por qué las políticas no siempre consiguen los resultados previstos.

Quince años de cambios

¿Cómo juzgar los cambios en el sistema mexicano? ¿Se trata de un proceso parecido a otros países o de una transformación sui generis, marcadamente distinta? Para responder estas preguntas, empezaremos por revisar qué cambió y qué no, y cuál es la relación entre estos cambios y las políticas.
Ha habido múltiples políticas del gobierno federal: se introdujeron varios procesos de evaluación, se estableció una agencia nacional de acreditación de programas y se crearon nuevos fondos e instituciones. En comparación con 1990, varios avances destacan: la matrícula total creció de 1.2 millones de estudiantes a 2.1 millones en 2004, un incremento de 75% (SESIC, 2004). Si bien la atención al grupo de edad (de 20 a 24 años) sigue menor que en otros países en América Latina, se avanzó del 15 al 20%. En el mismo periodo, la matrícula de posgrado aumentó 143%. La mayor parte de este incremento correspondió al sector privado: en 1988, las instituciones privadas atendieron al 21% de los estudiantes, mientras en 2003 recibieron al 40%.
También se crearon nuevas instituciones: en 1990, se registraban 776 instituciones, mientras en 2003 había 1,533, amén de unas 1,100 sucursales (SESIC, 2003). Al inicio de los noventa, la educación superior en la mayoría de los estados se componía de una universidad pública y dos o tres institutos tecnológicos –que atendían al 85% de la matrícula– y algunas universidades privadas. Una década y media más tarde, existen sectores totalmente nuevos, como las universidades tecnológicas y politécnicas, algunas universidades públicas nuevas, 80 institutos tecnológicos adicionales y un sector privado en rápida expansión atendiendo, en el plano nacional, al 33% de la matrícula y al 36% del primer ingreso (ANUIES, 2003). En algunos estados existían ya más de 150 establecimientos de educación superior y el sector privado atendía a la mitad de la matrícula.
Un crecimiento semejante ocurrió en la oferta de programas. Al inicio de los noventa, la ANUIES registraba 4,038 programas de licenciatura y 1,686 programas de posgrado. Al inicio de 2005, la ANUIES enlistó 7,849 licenciaturas y 3,437 posgrados (1,005 especialidades, 2,027 maestrías y 405 doctorados), amén de 297 programas de Técnico Universitario.
En cuanto al financiamiento, el gasto federal en educación superior aumentó de 0.4% al 0.7% del PIB, mientras las aportaciones estatales también subieron (de Vries, 2004). Además del aumento del subsidio regular, a lo largo de 15 años se crearon diferentes fondos extraordinarios. Como el financiamiento público creció más que la matrícula en el sector público, el subsidio por estudiante ha ido en constante aumento. Dentro del sector de universidades públicas estatales, el subsidio por estudiante pasó de 28 mil pesos en 1994-95 a 34 mil en 2002-03. En cuanto a las universidades federales, creció de 56 mil a 74 mil pesos.
En 2000 se creó el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES) y desde entonces, 15 comités han sido reconocidos por éste para evaluar programas específicos. Adicionalmente, los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), existentes desde 1993, empezaron en 2001 a calificar en tres niveles los programas que han evaluado: nivel uno, para aquellos programas aptos para la acreditación, nivel dos para aquellos que podrían acreditarse en el mediano plazo y nivel tres para aquellos todavía alejados de la acreditación.
Ambas instancias aumentaron el número de programas visitados y se incrementó el número de programas calificados como de buena calidad o acreditados. Al final de 2004, el COPAES había acreditado a 458 programas de licenciatura, mientras que los CIEES habían evaluado a 2,589 programas (de licenciatura, especialidad, maestría y doctorado), de los cuales 957 eran considerados de nivel uno, 1,115 de nivel dos y 517 de nivel tres (CIEES, 2004).
También en 2002 se renovó la evaluación del posgrado, ahora de manera compartida entre el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) y la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), para la conformación del Padrón Nacional del Posgrado (PNP), mismo que remplazó el Padrón de Posgrados de Excelencia (PE). Adicionalmente, se creó el Programa Integral de Fomento al Posgrado (PIFOP) con el fin de apuntalar a los programas que podrían entrar al PNP en el corto plazo (antes del 2006), a través de apoyos financieros públicos. Tras la primera evaluación en 2002 para el PNP y el PIFOP, 244 programas conformaron el PNP, mientras que 354 programas entraron al PIFOP (SESIC, 2005a).

Las instituciones: un panorama de claroscuros

Los datos anteriores indican importantes avances en el sistema. Sin embargo, si pasamos de las tendencias generales del sistema hacia los cambios en instituciones específicas, el cuadro se vuelve sumamente enredado. En 2004, encontramos algunas instituciones con prácticamente todos sus programas acreditados, donde la mayor parte del profesorado cuenta con posgrado y donde el financiamiento público ha ido en constante aumento desde 1990. Pero a su lado hay universidades que parecen seguir permanentemente al borde del colapso, con pocos programas acreditados, con problemas financieros graves, una planta académica débil e infraestructura insuficiente.
En medio de estos dos extremos, una gran cantidad de instituciones avanzó en algunos aspectos, pero se estancó en otros. El panorama se vuelve aún más enmarañado si nos fijamos no sólo en las universidades públicas, sino en el sistema en su conjunto. Con esta mirada, podemos encontrar universidades públicas con pocas carreras acreditadas, al lado de algunas universidades privadas que ya cuentan con un buen número de programas aprobados por el COPAES o los CIEES.
Si consideramos la acreditación de licenciaturas, destaca que el COPAES y los CIEES solamente habían dado el sello de calidad a una pequeña parte de los 7,849 programas registrados por la ANUIES (2005). El COPAES registra 476 programas acreditados, mientras que según los CIEES 593 programas de licenciatura son nivel uno. Sin embargo, las evaluaciones de CIEES y COPAES coinciden en parte: hay 205 programas nivel uno que además están acreditados. El total de programas de nivel uno de CIEES, acreditado por COPAES o aprobados por ambas instancias, suma 864, lo que representa el 11% de la oferta total en 2004. El resto de la oferta, el 89%, es de nivel insuficiente o, más diplomáticamente, de calidad desconocida.
En cuanto al PNP se presenta una situación parecida: al inicio de los noventa, cuando arrancó el Padrón de Excelencia, 421 programas conformaban el equivalente al 25% de los posgrados existentes en este momento. En 1995, el número se había incrementado hasta 614 programas y en 1999 el total de programas admitidos era de 468. Pero en 2002, el sucedáneo del PE, el PNP, incluía sólo a 244 posgrados, mientras el PIFOP asignó apoyos a 354 programas “sujetos a un proceso de mejora continua de calidad”. En tanto, el número de programas en el Padrón decreció, la oferta aumentó de 1,600 a 3,437 programas (incluyendo especialidades) lo cual implica que en 2004 menos del 10% del total de posgrados en todo el país reunía los requisitos de calidad. Destaca que varias universidades públicas –o incluso algunos estados– no cuentan con programas aceptados en el PNP, al mismo tiempo que otras solamente tienen dos o tres.
Así, si consideramos a los dictámenes del COPAES, los CIEES, la SESIC y el CONACyT como indicadores de calidad, en 2004 solamente una décima parte de las licenciaturas y posgrados merecía este calificativo y estos programas se concentraban en un número reducido de instituciones y estados 2 .
El financiamiento pinta un panorama semejante: algunas universidades públicas lograron aumentar sus ingresos provenientes del erario público, otras tuvieron menos éxito. En cuanto al subsidio por estudiante, las universidades públicas federales siguieron recibiendo más subsidio por estudiante que el promedio de las universidades estatales. Pero existen importantes diferencias. Por ejemplo, la Universidad Autónoma Metropolitana aumentó de 52 mil pesos en 1994-95 a 66 mil en 2002-03, la UNAM creció de 55 mil a 77 mil y la Universidad Pedagógica Nacional bajó de 141 mil a 49 mil pesos por estudiante. En el mismo tenor, las universidades públicas estatales recibieron aumentos desiguales y continuaron los contrastes: en 2002-03, la Universidad Autónoma de Yucatán recibía 68 mil pesos por estudiante, mientras que la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca se situaba en 12 mil pesos (SESIC, 2004).
Entre las universidades tecnológicas se encuentran semejantes desigualdades. A lo largo del tiempo, el subsidio por alumno dentro del sector tendió a bajar, dados los altos costos iniciales frente a una matrícula limitada. En 1994-95, el subsidio por estudiante era de 80 mil, en 2002-03 de 30 mil. Aun así, las universidades tecnológicas creadas al inicio de los noventa muestran costos distintos entre sí: desde 21 mil para la Universidad Tecnológica de Puebla, hasta 42 mil para la Universidad Tecnológica de Tula-Tepeji.
Estas diferencias se dan en un contexto en el que las discusiones sobre posibles fórmulas de financiamiento continúan. Durante diez años la ANUIES ha lanzado varias propuestas para distribuir de manera más adecuada el financiamiento público, pero a la fecha ninguna ha sido aceptada. El cambio más visible hasta ahora es que la negociación se trasladó a la Cámara de Diputados, donde la capacidad de cabildeo y presión política de los rectores sigue jugando un papel crucial en la distribución de los recursos.
La asignación de los recursos extraordinarios demuestra fenómenos análogos. Algunas universidades públicas tuvieron un notable éxito en la obtención de recursos provenientes del Programa para la Mejora del Profesorado (PROMEP), del Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) o del Fondo de Inversión de Universidad Públicas Estatales con Evaluación de ANUIES (FIUPEA). Pero igualmente se dan casos llamativos de universidades que en ningún momento lograron obtener una cantidad considerable de recursos especiales. Nuevamente, en medio de los dos extremos hay instituciones que alternan alzas con bajas o que obtuvieron apoyo de algunos fondos, pero no de otros.
En cuanto a otros programas federales, a estas alturas resulta claro que no se alcanzarán las metas optimistas trazadas en 1996, según las cuales tendríamos 15 mil profesores de tiempo completo con doctorado, 39 mil tiempos completos con maestría y un total de 68 mil académicos de tiempo completo en 2006 (de Vries y Álvarez, 1998). Tras siete años de operación, con el apoyo del PROMEP solamente 1,116 profesores habían obtenido el doctorado y 1,108 la maestría. En total, el número de doctores llegó a 4,863, el de maestros a 12,276 y los académicos de tiempo completo sumaron 25,428 (SESIC, 2005c). Nuevamente, entre las universidades encontramos grandes diferencias. Algunas instituciones públicas contaban en 2004 con un buen número de profesores de tiempo completo con estudios de posgrado, otras con mucho menos.
De la misma manera, se observan diferencias importantes entre instituciones en lo que respecta a la participación de los estudiantes en el Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (PRONABES): algunas contaban con un buen número de becados otras con pocos. Este programa –la novedad del sexenio– abre posibilidades a estudiantes de bajos ingresos de solventar sus estudios sin tener que trabajar. Además, el programa tiene la virtud de mejorar el desempeño académico y la continuidad de estudios, gracias a que la beca está asociada a la asignación de un tutor (De Garay, 2003). En el ciclo 2003-2004 se otorgaron 122,644 becas, lo que representa aproximadamente el 6% de la matrícula de licenciatura, y no está claro si en 2006 se alcanzarán las 300 mil becas que el Programa Nacional de Educación 2001-2006 propuso como meta.
Para la admisión de estudiantes, parte de las universidades adoptó el examen nacional del Centro Nacional para la Evaluación (CENEVAL), pero otras contrataron los servicios del College Board o diseñaron su propio examen. Varias universidades públicas siguieron dando un trato preferencial a los aspirantes provenientes de sus propias escuelas preparatorias. La mayoría de las universidades privadas admite los estudiantes simplemente con el diploma de la escuela preparatoria.
Finalmente, en cuanto al intento de establecer un sistema de información común para las universidades públicas, esfuerzo financiado por el Programa para la Normalización de la Información Administrativa (PRONAD) desde 1996, existen fuertes diferencias en el grado de avance. Algunas universidades contaban en 2003 con sistemas de información operativos en algunos módulos –como la administración escolar– pero no en otros, como la administración financiera. Al mismo tiempo, los demás sectores no participan en el programa, lo cual implica que no se vislumbra un sistema nacional de información en el corto plazo.
En cuanto a los cambios en los estados, la reanimación de las Comisiones Estatales de Planeación de la Educación Superior (COEPES) revela igualmente resultados disímiles: en 2004, en algunos estados existía una COEPES que operaba efectivamente, en otras seguía siendo un tigre de papel. De la misma manera, ciertos estados contaban con su ley de educación superior actualizada, pero otros continuaban con una ley formulada en los cincuenta o carecían de ella. Finalmente, no se evidenciaba mucha coordinación entre los gobiernos estatales y el federal en materia de la planeación de la educación superior. A modo de ejemplo, cuando las universidades públicas estatales elaboran y presentan sus planes de desarrollo (PIFIS) al gobierno federal, el gobierno estatal no participa.
El panorama en 2004 es entonces de contrastes: algunas universidades públicas demuestran avances, pero otras quedaron estancadas. Igualmente, algunas universidades privadas se consolidaron, otras no.
Una pregunta clave frente a este panorama es cómo estos cambios se relacionan con las políticas públicas. No todos los avances parecen deberse a las acciones gubernamentales: la matrícula se incrementó desde 1990, pero la mayor parte del crecimiento se debió al sector privado. Dado que este sector no fue objeto de políticas públicas expresas 3, no es claro si se trata de un desarrollo deseado o planeado. Tampoco la feminización de la matrícula fue resultado de políticas específicas al respecto. Ambas tendencias además iniciaron antes de la introducción de políticas.
En otros ámbitos, los efectos aparentan ser circunscritos. Los académicos acrecentaron en número y en calificaciones, pero el PROMEP parece haber incidido solamente de manera limitada, ya que el número de profesores con posgrado aumentó mucho más que el número de becarios PROMEP. Entre 1998 y 2004, el PROMEP becó a 4,695 profesores, de los cuales 2,046 se habían graduados en el 2004, mientras que la SESIC otorgó 7,679 nuevas plazas a las universidades públicas para la contratación de tiempos completos con posgrado (Rubio et al., 2004). En términos sistémicos, el programa auspició únicamente al 18.5% de los nuevos doctores y maestros incorporados al mercado académico desde 1996.
En la misma lógica contradictoria, la apertura de nuevas instituciones, sucursales o programas obedeció a veces a políticas explícitas del gobierno –como las universidades tecnológicas– pero en otras ocasiones se produjo en contra de los deseos expresos del gobierno federal o estatal, como en el caso de los programas de regionalización de varias universidades públicas.
¿A qué se debe esta diversidad de respuestas y resultados? Hay diferentes maneras de enfocar la cuestión.

Perspectivas de análisis

Existen ya muchas publicaciones que describen las políticas emprendidas por distintos gobiernos, revelando coincidencias llamativas en cuanto a las estrategias y metas. En los países de menor desarrollo, se presentan claros intentos de acercar a las universidades al modelo del primer mundo (Acosta, 2002; Altbach, 2004). No obstante, los resultados de estas políticas han sido distintos en diferentes latitudes. Esto lleva a inquietudes tanto prácticas como teóricas: en el ámbito práctico, cualquier gobierno formula políticas con el fin de obtener resultados comprobables. La aplicación de políticas presupone la existencia de alguna capacidad de predicción en cuanto a la relación entre acciones y resultados. Mas si los efectos pueden variar considerablemente, la acción gubernamental se convierte en un timoneo en la oscuridad. En cuanto a la teoría, se presenta un desafío semejante de entender por qué ciertas políticas al parecer exitosas en un país tienen efectos bastante distintos en otros. Cualquier modelo teórico trata de establecer regularidades o, en su caso, de advertir por qué se producen las excepciones a la regla.
Ahora bien, existen varias conjeturas para descifrar las diferencias en la efectividad de las políticas educativas gubernamentales. Una primera se refiere a las políticas mismas. Otra contempla el contexto político en que se desarrollan estas políticas. Una tercera –que queremos plantear aquí– se refiere al ámbito de la implementación de las políticas, tomando en cuenta las características de la organización y administración del sistema. Pasaremos revista a estos tres elementos.

Las políticas y su diseño

El análisis de políticas revisa cuáles son las intenciones del gobierno, quiénes formulan y operan las políticas y cuáles son las respuestas que dan las instituciones que se buscan cambiar. Los estudios realizados bajo esta perspectiva en México y en otros países revelan que prácticamente todos los gobiernos han buscado cambiar sus sistemas mediante ejercicios de evaluación o acreditación, ligados a un financiamiento condicionado al cumplimiento de las metas formuladas por la autoridad. En este contexto, alrededor del mundo ha habido un auge del Estado Evaluador, moviéndose desde el control burocrático hacia el timoneo a distancia y mecanismos de mercado. México no parece ser una excepción a este movimiento.
Ahora bien, aunque se puede observar una coincidencia en cuanto a las metas (como la calidad y la pertinencia) y a ciertos instrumentos (evaluaciones y fondos condicionados), también se observan caminos muy distintos para alcanzar estas metas. De manera general, los países desarrollados han enfatizado la eficiencia de las universidades, lo cual ha llevado a recortes del presupuesto, la fusión de programas o instituciones, la contratación de personal de tiempo parcial y un incremento del financiamiento privado para las instituciones públicas.
El camino seguido por el gobierno federal mexicano ha sido marcadamente distinto. En la última década y media, el gobierno ha enfatizado que las instituciones públicas necesitan más personal de tiempo completo con doctorado, más fondos y mejor infraestructura, amén de que se requieren más instituciones y más programas.
En efecto, en comparación con universidades en otros países, la suerte de las instituciones públicas en México ha sido muy distinta: desde 1990, algunas instituciones lograron duplicar prácticamente su presupuesto (De Vries, 2004). En cuanto a las plantas académicas, resalta que, mientras en 1996 el 65% de los académicos de tiempo completo en las universidades públicas estatales contaba con licenciatura, en 2004 el 68% cuenta con posgrado (Rubio et al., 2004). Varias universidades públicas presumen edificios nuevos, programas de reciente creación, nuevas sedes regionales, más tiempos completos, al mismo tiempo que la matrícula ha crecido poco en este sector. En términos de eficiencia, el sistema se ha vuelto más costoso. Así, mientras alrededor del mundo todos andan en pos del Santo Grial de la calidad, los caminos difieren marcadamente. En el momento de hacer comparaciones entre países, vale la pena no sólo considerar las metas, sino las vías.
Ahora bien, el enfoque de análisis de políticas no logra explicar del todo las diferencias entre México y otros países. El hecho de que las universidades en otros países se hayan visto obligadas a hacer más con menos y las mexicanas a hacer más con más, haría suponer que se están cerrando las brechas entre México y el primer mundo. Sin embargo, la cosa no es tan simple. ¿A qué se puede deber?
El análisis de políticas señala que hay mucho que puede fallar: las políticas pueden carecer de claridad, los implementadores pueden hacer su propia interpretación de lo que se debe hacer y los afectados pueden desviar las políticas u oponerse rotundamente. Para empezar, un sinnúmero de problemas sociales compite por la atención del gobierno y solamente algunos llegan a la agenda. Aun cuando el problema logre llegar, no queda siempre claro cuál sería la solución adecuada. Este proceso ha sido tipificado como de “botes de basura”, donde los problemas buscan soluciones, las soluciones buscan problemas y los políticos buscan trabajo (March y Olsen, 1976).
Una vez definida la política, su implementación puede seguir distintos caminos ya que los diferentes niveles de gobierno involucrados pueden dar su propia lectura de lo que se busca lograr. En efecto, a lo largo de la cadena de implementación existe solamente un control limitado desde los niveles superiores sobre los inferiores, lo cual puede llevar a que los implementadores obstruyan en la práctica las intenciones gubernamentales.
Las posibilidades de fracaso son tantas que parece un milagro que todavía haya políticas que funcionen. Las obras de Pressman y Wildavsky (1974) o de Cerych y Sabatier (1986) evidenciaron la limitada capacidad gubernamental de instrumentar cambios sociales. Las críticas en estas obras provocaron reformas del Estado mismo, con la introducción de nuevos enfoques para la administración pública. Estos enfatizaron formas distintas de coordinar o administrar lo público, con una gestión por objetivos y procesos de evaluación de los resultados, con una orientación de más mercado y competencia y de menos burocracia y jerarquía, aunque la profundidad de cambio en la administración pública ha sido disímil en diferentes países (Toonen y Raadschelders, 1997).
Los estudios sobre políticas en México se han centrado igualmente en la formulación y la implantación de políticas y su efecto sobre las instituciones, señalando muchas razones del por qué las políticas pueden fallar. Estos estudios evidencian fallas en la planeación (Álvarez y De Vries, 1998), complicaciones en la implementación (Acosta, 1997; De Vries, 2000), amén de resistencias de los grupos de interés.
La solución primordial ante estos problemas es mejorar el diseño de las políticas, aclarando las metas y los objetivos, afinando los incentivos y racionalizando la cadena de implementación, delimitando el poder de los intermediarios o mejorando la coordinación. Esto, a su vez, lleva a la conducción de estudios sobre “buenas prácticas” en la formulación e implantación de políticas o a búsquedas para encontrar los “incentivos correctos” para lograr los resultados deseados (CPB-CHEPS, 2001).
Si bien la claridad de objetivos y procesos puede ser un factor, este enfoque de análisis no explica todo. Afinar las políticas es un fenómeno que se ha dado en casi todos los países y se observa un permanente préstamo de políticas aparentemente exitosas. En este sentido, pareciera haber una convergencia de políticas entre países –inspirada según algunos autores por organismos internacionales como la OCDE o la UNESCO (Villaseñor, 2000). Pero mientras esto debería provocar resultados parecidos, sigue habiendo contrastes considerables entre países.

La política

Una segunda posibilidad de explicación es el contexto político. En países desarrollados, éste puede ser relativamente estable. Sin embargo, varios autores han tratado de analizar cómo estos cambios llevan a nuevas interacciones entre políticas públicas, sistemas políticos y respuestas institucionales (Nicolson-Crotty and Meier, 2003; Pusser, 2003; McLendon, 2003; Acosta, 2003), cuestiones de suma importancia en países “en vías de desarrollo” donde el contexto político ha cambiado considerablemente en las últimas dos décadas.
En México hay una arraigada historia de relacionar lo que sucede en la educación superior con las características del contexto político. Como plantea la SESIC: “las evaluaciones han ayudado a identificar que nuestro sistema educativo es en la práctica heterogéneo y contradictorio y esto es explicable por la etapa de transición que se ha estado viviendo en las últimas dos décadas en el país” (SESIC-IESALC, 2003: 91).
En efecto, parecen existir motivos suficientes para plantear esta relación. El sistema político mexicano ha pasado por cambios cardinales durante dos décadas. La pirámide tradicional del poder –con el presidente en la cúspide– ha sido remplazada por un régimen donde diferentes niveles o ámbitos del gobierno han pasado a manos de partidos de oposición, culminando con la ocupación de la presidencia de la República por el candidato del Partido Acción Nacional. Así, el ejercicio del poder, organizado alrededor de un partido único, empezó a desintegrarse para dar lugar a una estructura fragmentada, con gobiernos divididos y yuxtapuestos en los diferentes niveles. Los gobiernos estatales pueden estar en poder de diferentes partidos al de la presidencia. El congreso federal o estatal puede tener mayoría de la oposición y los partidos políticos recién arribados al poder pueden tener poco control sobre la burocracia heredada.
Las políticas operan dentro de este contexto político, lo que puede incidir en su efectividad. La organización del sistema político influye en quién puede tomar determinadas decisiones y cuáles instancias –el ejecutivo, el legislativo, el judicial– pueden participar en la formulación y operación de políticas. En el contexto de la transición mexicana, la política educativa del ejecutivo federal encontraría numerosos obstáculos potenciales para su implantación, desde los partidos políticos, el congreso o los gobiernos locales. El aumento de actores en esta cadena contribuye, casi invariablemente, al desvío de los objetivos (Acosta, 2003).
Así, la transición política podría dificultar la relación entre los actores y delimitar la capacidad del Estado para impulsar cambios. Como indica Grindle (1996) los nuevos estados democráticos en países en vías de desarrollo muchas veces carecen de capacidades administrativas, políticas y financieras para coordinar efectivamente las instituciones públicas. Esta situación hace peligrar la legitimidad de muchos gobiernos para diseñar e implantar políticas para la educación superior. Si la transición hacia la democracia además se acompaña por una descentralización, también los gobiernos estatales enfrentan incrementos de demandas a la par de constreñimientos fiscales. Esto significa que los gobiernos encaran “factores contextuales” en los cuales las configuraciones políticas alrededor de la educación aumentan.

Limitaciones

Estos dos enfoques aportan explicaciones, pero también tienen sus limitaciones. El enfoque de políticas considera a las acciones del gobierno como un conjunto de estímulos y restricciones, que busca provocar ciertos comportamientos en los actores. Esto presupone que si se logran crear los incentivos correctos se obtendrá el desempeño deseado. En el caso que esto no suceda, la respuesta lógica es afinar las políticas. Desde este punto de vista, la operación de las políticas se asemeja a un cajero automático, donde el NIP correcto produce la transacción deseada. No obstante, en la práctica las políticas parecen funcionar más bien como las máquinas de juego en Las Vegas, donde sólo de vez en cuando sale el premio anhelado.
El enfoque de la política revela que la práctica resulta más complicada. Aspectos particulares de diferentes sistemas políticos pueden crear obstáculos para formular u operar las políticas. No obstante, este enfoque crea sus propios problemas. Hay países con contextos políticos equivalentes en los cuales los paradigmas contemporáneos de políticas educativas generan resultados distintos. Pero también está el caso inverso: países con contextos políticos diferentes y resultados de políticas educativas equiparables. Se requeriría hacer estudios comparativos de sistemas políticos para explicar estas diferencias, distinguiendo entre Estados autoritarios y democráticos, centralizados y descentralizados, catalogando las reformas del Estado en cada país.
Además de la dificultad de esta tarea, el enfoque político no logra explicar del todo por qué una determinada organización política impacta en la educación superior. Al final de cuentas, la mayoría de los países democráticos opera con gobiernos divididos y yuxtapuestos en sus distintos niveles, con alternancias frecuentes en el poder y con grupos de interés defendiendo su posición. Así, desde esta perspectiva no se lograría entender por qué las políticas educativas mexicanas operan de manera distinta que en otros países, justo en el momento en que el sistema político empieza a asemejarse. La única explicación sería que la transición todavía no es completa, causando una falta de capacidad del Estado. Pero aun bajo esta hipótesis, cabría suponer que la transición tendría que completarse algún día, de lo cual no se sigue automáticamente que los resultados de las políticas en la educación superior comenzarían a parecerse a los de otros países.
Al mismo tiempo, la explicación política carea hechos que no deberían ocurrir. En el caso mexicano, uno esperaría un cuadro donde las políticas sean bloqueadas por la oposición, canceladas al momento de discutir el presupuesto o boicoteado por gobiernos locales y las instituciones. Mas en la educación superior lo contrario parece ocurrir: a pesar de la transición política, las políticas educativas han sufrido pocos cambios y no han sido motivo de oposición por parte de otras instancias del sistema político. Sorprendentemente, la transición política va acompañada por la continuidad de las políticas, como señala Acosta (2003): “se puede suponer razonablemente que un cambio político hacia la democracia implica de manera más o menos temprana un cambio en los estilos de producción e implementación de las políticas públicas”. Sin embargo, señala, hasta el momento en México se ha dado un cambio político sin cambio en las políticas.
Así, en términos de teoría política, en México se presentaría un fenómeno extraño: durante los 70 años de dominación del PRI y de centralismo, las políticas educativas solían sufrir cambios cada sexenio o trienio. En la actualidad, las políticas se distinguen por su persistencia y no parece existir oposición. Así, en los tiempos de continuidad política, hubo discontinuidad de políticas, mientras en la actual fase de transición política existe una continuidad de políticas educativas.
De esta forma, el contexto político ofrece elementos para explicar por qué ciertas políticas pueden ser rechazas u obstruidas por actores políticos, pero no logra explicar por qué los resultados pueden ser distintos a pesar de que se adoptan e implementan políticas similares.
En términos generales, la limitación de los estudios sobre las políticas de educación superior y la política consiste en que se preocupan poco por los desempeños del sistema y de los establecimientos, ya que su interés principal es estudiar las decisiones gubernamentales en determinados arreglos políticos, en los cuales se procesan conflictos, negociaciones y alianzas entre diversos actores4. El actor principal es el gobierno y el foco del análisis las reformas en la gobernabilidad. La política no es un asunto residual, como si lo pueden ser los resultados sustantivos de las reformas (Leslie y Novak, 2003).
En los Estados Unidos, por ejemplo, hay conclusiones acerca de que los factores políticos tienen preeminencia sobre los técnicos en los procesos de reforma (Leslie y Novak, 2003) o que las organizaciones académicas son instituciones políticas exógenas que funcionan como sitios de un extendido conflicto político y económicos dentro de la sociedad (Pusser, 2003). Pero este tipo de ideas pueden aplicarse casi en cualquier país para muchas instituciones, de tal modo que resultan comparativamente poco útiles para analizar por qué políticas semejantes producen resultados tan diferentes en cada caso nacional.
Para algunos autores, la forma como están constituidas las estructuras que gobiernan la educación superior juega un papel crucial en los desempeños de las instituciones. Esas estructuras, centralizadas o no, proveen una autoridad regulatoria y tienen efectos en los desempeños. Pero mientras algunos autores han encontrado que las universidades muestran mayor productividad y recursos bajo estructuras descentralizadas (Knott y Payne, 2004; 2003) otros, como McGuinness (1999) señalan que existen muchos casos sin correspondencia entre desempeños y gobiernos centralizados o descentralizados. Eso nos permite suponer que existen otros factores, ligados a la historia, la cultura y la forma de organización de distintos sistemas. Un enfoque que podría ayudar a explicar los resultados diferenciados es mirar cómo está organizado en los hechos el sistema de educación superior mexicano.

La organización y administración de la educación superior

Podemos considerar las políticas como la introducción de nuevas reglas de juego que buscan cambiar el comportamiento de actores. A su vez, estas políticas están sujetas a otro conjunto de reglas –las de la política– que influyen en lo que parece factible o legítimo en el terreno de la acción gubernamental. Los arreglos institucionales dentro del campo político pueden influir en la formulación de políticas.
Los enfoques de las políticas y de la política parten de una idea común: las políticas diseñadas en la cúspide van bajando, a través de la burocracia, hasta que afectan el comportamiento de los actores en la base. Estos actores, por estar dentro de instituciones educativas, tienen ciertas características especiales ya que trabajan en organizaciones flojamente acopladas, con una autoridad dispersa, lo cual puede influir en los resultados (Clark, 1990).
No obstante, estos análisis raras veces contemplan a la franja intermedia entre los elaboradores de las políticas y los recipientes en la base. Fijarse en esta franja intermedia implica preguntarse cómo está organizado el sistema, cómo se administra y si existen condiciones o reglas que permiten regular el sistema de tal forma que se puedan lograr los objetivos de las políticas. Como indica Casanova (1999), las políticas no sólo son los planes y programas formulados y operados por el ejecutivo, sino toman forma en la interacción con los actores cuyo comportamiento buscan modificar. La forma como se produce esta interacción depende de la configuración política de la administración –la operación cotidiana– del sistema. Ello implica que debemos revisar cómo está organizada la administración de la educación superior.
Desde una óptica tradicional se distingue entre un esfera de hacedores de políticas (el presidente, el congreso, el gobernador), una de implementadores (funcionarios del ejecutivo federal o estatal y de la administración universitaria) y una de recipientes (académicos y estudiantes). Con esta mirada, la administración pública aparece como la instancia encargada de la aplicación “apolítica” de las iniciativas formuladas en los niveles superiores, integrada por funcionarios que siguen las órdenes de arriba y tratan de hacer obedecer a los de abajo. Así, en muchos análisis políticos, la administración figura como un factor marginal (Kettl, 2002)
En la descripción clásica de Weber, la burocracia está organizada por jerarquía y autoridad, estipuladas en leyes y reglamentos. Los superiores controlan a los inferiores a través de estas reglas, mediante el control sobre el acceso a los puestos y la vigilancia sobre el presupuesto.
Otra descripción más reciente cambia el enfoque: los administradores son sujetos racionales, que actúan no por jerarquía y autoridad, sino por incentivos o recompensas, buscando maximizar sus ganancias. Esto convierta en las burocracias en redes de contratos, cuya existencia acarrea “costos de transacción” para la aplicación de políticas (Williamson, 1975). Esto lleva postular relaciones distintas entre jefes y subordinados, cuando los jefes negocian contratos de desempeño con los subordinados para implantar políticas, en vez de ejercer su autoridad por la vía de reglamentos. Una estructura eficiente es la que consigue los mejores contratos, lo cual depende a su vez de la calidad de información sobre el desempeño del subordinado. Puede haber fenómenos que frenan la eficiencia de la administración, como la “selección adversa” (los subordinados no son los adecuados) y problemas de “peligro moral”, donde los subordinados hacen cosas distintas de lo que quiere el jefe.
En ambos enfoques, la burocracia figura como el instrumento con que los políticos llevan a cabo sus políticas. Tanto en las teorías weberianas como en las de costos de transacción, la burocracia aparenta ser una instancia prácticamente desprovista de intereses personales o humanos. Ambos enfoques implican que para mejorar el impacto de políticas se deben explicitar los objetivos, mejorar los instrumentos y vigilar a los implementadores.
Otros han puesto en duda la operación apolítica de la burocracia. Crozier (1964) indicó que la burocracia puede tener sus propios intereses y obstruir las políticas. Los burócratas tienen la ventaja de información, con lo cual pueden negociar presupuestos demasiados grandes, burocracias demasiadas extendidas y resultados que son inadecuados.
Sin embargo, la ausencia más grande en estos enfoques es que no consideran que ya existen reglas de juego dentro de la burocracia, las cuales moldean la acción pública. Es decir, no toman en cuenta la manera en que opera la administración.
En la tradición neo-institucionalista, esas reglas pueden operar porque se dan dentro de un campo organizacional relativamente bien definido, que es regulado por determinadas “agencias”. Como cualquier otro campo, el de la educación superior contiene patrones culturales, normativos y cognitivos y está definido por: a) una densidad de interacciones entre las organizaciones pertenecientes al campo; b) la emergencia de estructuras interorganizacionales de dominación y patrones de coalición; c) un incremento de la información con la que las organizaciones deben contender; y d) el desarrollo de una percepción entre los participantes de que ellos están involucrados en una empresa común (DiMaggio y Powell, 1991; Scott, 1991). El campo cuenta con productores, distribuidores y consumidores de bienes, agencias reguladoras, asociaciones profesionales y otras organizaciones que producen servicios o productos similares. Algunos autores han agregado que la variabilidad de los comportamientos y de los resultados se debe a que en un mismo campo se juegan diversos juegos bajo diferentes reglas, de acuerdo con la forma como calculan sus propios intereses en relación con la legitimidad de los intereses de los otros (Fireston, 1989). Así, para los observadores que no conocen cuáles son las verdaderas reglas, en apariencia las decisiones son impulsivas e incoherentes. Las políticas serían el producto de muchos y diferentes intereses trabajando independientemente en muchos y diferentes asuntos simultáneamente (Leslie y Novak, 2003). Bajo esta perspectiva, las reglas de juego son arreglos que se producen en la interacción de los actores, aunque no todos los actores producen estas reglas o al menos no directamente. Los actores decisivos producen entornos regulatorios en función de su posición relativa en determinado campo de fuerzas.
De esta manera, la burocracia no es solamente un conjunto de funcionarios con intereses personales: también es un conjunto de reglas de juego, construido a lo largo del tiempo y estas reglas definen cuales son las posibilidades para la política y las políticas de modificar al sistema, ya que las reglas a este nivel definen cuáles actores políticos pueden incidir de qué forma en la regulación de la educación superior y cuáles políticas públicas se pueden aplicar a quién. En estos términos, las burocracias son las agencias mediadoras del campo, a la vez que sus reglas y actores constituyen la configuración política del sistema de educación superior.
Si consideramos a la administración como un conjunto de reglas, la aplicación de políticas implica una interacción permanente entre la esfera política, la burocracia y los actores cuyo comportamiento se busca modificar, en una situación donde la burocracia es un agente con fuerza política, con culturas, reglas y valores propios y no meramente un instrumento para implementar políticas.
Optar por la administración como punto de análisis implica remplazar el punto de vista de la administración como el actor que instrumenta las políticas (la variable independiente) por uno donde las políticas actúan sobre la administración (la variable dependiente). Ver a la administración como la variable dependiente implica que tenemos que revisar cómo se organiza realmente. Preguntar por las reglas de la administración del sistema de educación superior implica revisar como se regula esta esfera particular de la acción pública.

La administración y regulación de la educación superior mexicana

Todos los sistemas educativos tienen alguna forma de regulación: reglas para definir qué califica como educación superior, qué programas se pueden ofrecer y bajo cuáles condiciones, quién reúne las condiciones para ser profesor o estudiante, cómo se deben administrar las finanzas de la institución o del sistema. Existen, sin embargo, importantes variaciones entre países en cuanto a qué se regula, quién lo hace y cómo se hace.
La configuración de la administración del sistema educativo en México es el resultado de la época del centralismo. El sistema político en México ha sido descrito como autoritario, presidencialista y centralista o, Vargas Llosa dixit, como la dictadura perfecta. Desde una perspectiva del contexto político, en aquella época hubiera resultado ser más fácil diseñar políticas ya que bastaba con la aprobación del presidente para iniciar una reforma. No obstante, durante los ochenta, había una notable ausencia de políticas públicas para intentar modificar el comportamiento del sistema (Fuentes 1989; De Vries, 2002).
Ahora bien, si consideramos a la administración del sistema como el foco de análisis, no sólo estaban ausentes las políticas públicas: prácticamente no existían reglas formales nacionales para regular el comportamiento de los actores. Salvo la Ley de Coordinación de la Educación Superior de 1978 y algunos artículos de la Constitución, no había un marco legal para regular la educación superior.
A su vez, las pocas reglas existentes tenían un aspecto peculiar en común: más que estipular exigencias o prohibiciones para la operación de las instituciones, contemplaron una serie de delimitaciones y requerimientos para el Estado mismo. Aunque declararon al Estado como responsable para la educación –ante todo para su financiamiento– delimitaron fuertemente su capacidad de intervenir o regular las instituciones, al definir a la mayoría de las instituciones de educación superior como autónomas, privadas, estatales o descentralizadas. Las leyes existentes llevaron a una desregulación del sistema y a una extrema descentralización, ya que estipulaban que cada institución era responsable para establecer sus propias reglas.
Durante el centralismo, la mayor parte de las universidades públicas obtuvo su autonomía, lo cual en el caso mexicano implica que formalmente son libres de abrir programas, aceptar estudiantes, contratar profesores o aplicar el subsidio público internamente. Las universidades privadas, todavía limitadas en número, necesitaban un permiso del gobierno federal o estatal, pero el proceso de autorización era laxo, con pocas reglas formales, sin un seguimiento posterior de su funcionamiento. Los institutos tecnológicos pueden parecer a primera vista una excepción a la regla, por su fuerte control centralista. Sin embargo, tampoco eran un sector donde había reglas explícitas o formales nacionales, sino una jerarquía que colocaba al subsecretario en el centro de todas las decisiones. Pero eso no implicaba un control por parte del gobierno: el sector quedó encapsulado dentro el gobierno federal, pero protegido de la injerencia de la SEP o de los gobiernos estatales (De Vries, 2002).
Por su parte, los gobiernos estatales habían quedado sin responsabilidades en el terreno de la educación superior, salvo en el aprobar la ley orgánica de la universidad pública estatal. Frente a universidades estatales autónomas, institutos tecnológicos federales, e instituciones privadas, poco quedaba por hacer. Las leyes estatales de educación existentes generalmente no fueron actualizadas y la contraparte estatal en el financiamiento se empezó a asignar por la vía automática.
Así, la elaboración de las reglas básicas y la administración cotidiana correspondió a las instituciones, llevando a que, al final de los ochenta, existieran unas 700 instituciones, donde cada cual tenía reglas propias. Uno puede preguntarse hasta dónde había realmente una administración pública del sistema: por una parte, la SESIC era una dependencia pequeña que negociaba el presupuesto con las universidades públicas, pero con poca información sobre lo que sucedía en ellas. Por el otro, en la mayoría de los estados no existía una instancia encargada de la educación superior. En efecto, solamente había equipos administrativos dentro de las universidades que tomaban las decisiones sobre estudiantes, contrataciones y promociones y la distribución interna de recursos.

Las instituciones

Ahora bien, la ausencia de reglas nacionales no significó que hubiera una total ausencia de normas para guiar el comportamiento de los actores. Más bien, entrañó que cada institución elaborara un conjunto sui generis de reglas, dictadas por situaciones políticas locales. Así, las reglas para la contratación de académicos variaban de una universidad a otra, al igual que las políticas de colegiaturas. La distribución interna del presupuesto seguía caminos obscuros, pero peculiares, en cada universidad. Aunque hubo algunos intentos de ordenar el sistema, en la práctica el gobierno federal contribuyó a la descentralización de decisiones hacia las instituciones: la iniciativa de crear un sindicato nacional de trabajadores académicos fue obstruida, lo que reforzó que cada institución definiera sus propias relaciones laborales.
Aunque la responsabilidad correspondió a las instituciones, hubo un desarrollo débil de reglas explícitas dentro de ellas. En la mayoría existían solamente la ley orgánica y el contrato colectivo, mientras que las demás decisiones dependían discrecionalmente del rector o del consejo universitario. Como indica Ibarra (2001), el proceso de expansión de la matrícula, acompañado por una creciente complejidad institucional, se produjo sin conseguir reglas y prácticas estables de gobierno y administración. Igualmente, Brunner (1987) observa que la “burocratización anárquica” produjo que las universidades latinoamericanas contrataran a menudo más personal administrativo que académico, pero en medio de una ausencia notable de reglamentos administrativos.
Así, en términos administrativos, las universidades estaban débilmente desarrolladas: el conteo de estudiantes era aleatorio, los procesos de contratación y promoción oscuros, la apertura de programas azarosa, los procedimientos engorrosos y las reglas explícitas prácticamente ausentes o inoperantes. Las leyes orgánicas estipulaban principalmente cómo estaba organizada la estructura del poder y cómo llegar a cada puesto político, pero escasamente mencionaban a la docencia y la investigación, mientras que el contrato colectivo marcaba básicamente que existían académicos de tiempo completo, de medio tiempo y por asignatura, distintas categorías y diferentes dedicaciones posibles, como la docencia, la investigación y la extensión.
En suma, aunque existían reglas locales para la operación cotidiana de cada universidad, éstas raras veces hacían de las universidades organizaciones eficientes o eficaces. Más bien contribuyeron a las crisis que sacudieron al sistema al final de los ochenta.

Las políticas en los noventa

Las políticas puestas en marcha por el gobierno federal desde el inicio de los noventa enfrentaban un sistema altamente diverso, no sólo en tamaño de las instituciones, sino en cuanto a las reglas de operación. Ello significa que el principal esfuerzo gubernamental tuvo que orientarse hacia el “ordenamiento” o la “racionalización” del sistema, tratando de introducir reglas básicas y de unificar las reglas a lo largo y ancho del sistema. Este esfuerzo, a su vez, abarcó prácticamente todos los aspectos claves de la administración. Durante los noventa, el gobierno federal intentó introducir reglas para la asignación del financiamiento, la carrera docente, los sistemas de información, la planeación y evaluación, la coordinación del sistema y la admisión de estudiantes. Para ello, se creó una amplia gama de políticas específicas, ligada a programas especiales.
Desde una perspectiva únicamente de políticas, el desafío de los noventa habría sido la creación de los incentivos adecuados para modificar el trabajo académico cotidiano. No obstante, dada la herencia administrativa del sistema, el gobierno federal tuvo que enfrentar una triple tarea: al mismo tiempo que proponer reglas básicas para el trabajo cotidiano dentro de las instituciones, tenía que crear o desarrollar las instancias administrativas en los distintos niveles, desde el gobierno federal hasta el estatal e institucional y elaborar (nuevas) reglas o prácticas bajo las cuales se debería desenvolver la regulación del sistema por parte de estas diferentes instancias administrativas.
Sin embargo, todas estas iniciativas de reforma se desarrollaron sin modificar el marco legal para la educación superior. De este modo, el poder del gobierno federal para regular el sistema siguió muy limitado, ya que formalmente las decisiones sobre las plantas académicas, la aplicación interna del presupuesto o la creación de programas continúan correspondiendo a las instituciones. Debido a que el gobierno no puede imponer las reglas básicas, se desarrolló sobre la marcha un conjunto contradictorio de reglas, producto de la combinación peculiar en cada institución de las reglas promovidas por el gobierno federal y las normas o usos y costumbres locales. Así, en cada universidad pública se empezaron a topar las reglas del perfil PROMEP o del Programa de Estímulos con las reglas o costumbres locales para la contratación y promoción del personal académico, revelando a menudo dos conjuntos de reglas distintas. Igualmente, los criterios para la acreditación de programas aparecieron al lado de criterios distintos en el momento de abrir programas o de crear nuevas sedes. En cuanto a estudiantes, varias universidades adoptaron los exámenes de ingreso y egreso del CENEVAL, pero siguieron procedimientos propios para decidir sobre el ingreso, la permanencia o la titulación de estudiantes.
En efecto, a lo largo de los años se produjeron varios conflictos entre rectores y la SESIC en cuanto a cuáles reglas de juego eran las válidas y quién tenía el poder de decisión. Como señala un ex-funcionario de la SESIC, mientras que ésta autorizaba nuevas plazas para contratar personal con perfil PROMEP, los rectores contrataban personal bajo sus propios criterios, apelando a la autonomía (Gil, 2003). En 2004, la ANUIES lanzó una propuesta para un fondo especial que permitiera regularizar la situación de todo el personal universitario que fue contratado sin la autorización de la SESIC. El ejercicio interno del presupuesto sigue igualmente un camino conflictivo entre las exigencias de auditorías externas por parte del gobierno, el presupuesto aprobado por el Consejo Universitario y el presupuesto realmente ejercido por cada institución.
Lo anterior implica que la situación en la educación superior mexicana en el momento en que se empezaron a formular políticas era marcadamente distinta que en, por ejemplo, los países europeos. Mientras en estos últimos existía una administración pública que por la vía de leyes y reglamentos regulaba prácticamente todos los aspectos de la educación superior, en México la administración pública estaba prácticamente ausente. Ello también significa que, mientras los sistemas europeos se movieron desde el control estatal hacia el timoneo a distancia, México se movió hacia el timoneo desde una situación de extrema desregulación.
Para complicar las cosas aún más, durante los noventa se dieron varios cambios que tornaron la regulación aún más enmarañada. En primer lugar, el gobierno federal impulsó la creación de varias agencias semi-gubernamentales para operar políticas específicas, como el CENEVAL, el COPAES y los CIEES, e insistió con los gobiernos estatales revivir los COEPES y trabajar en la elaboración de leyes estatales de educación superior. En segundo lugar, el sistema continuó diversificándose, en parte por iniciativas gubernamentales, en parte por decisiones de las instituciones.
Como resultado del primer punto, el timoneo de la educación superior llegó a corresponder a 32 gobiernos estatales, un Distrito Federal, varias oficinas de la SEP federal, varias otras secretarías federales, al Congreso nacional y los congresos locales, la presidencia, el CONACyT y varios organismos semi-gubernamentales. Sin embargo, en ausencia de reformas al marco jurídico, no quedó claro cuál es el ámbito de responsabilidad formal de cada una. En efecto, la SESIC, parte del poder ejecutivo, se definió en el 2003 como una instancia “que no posee funciones ejecutivas” (SESIC-IESALC, 2003).
La diversificación del sistema provocó complicaciones adicionales. En 2004 el sistema estaba compuesto por alrededor de 1,500 instituciones y, si se toman en cuenta las sucursales, unos 2,600 planteles, esparcidos por todo el país (SESIC, 2004). El número de instituciones en sí podría explicar las dificultades de regulación: en 2004, tan sólo el Estado de Puebla contaba con 150 instituciones, rebasando, en número, a varios países europeos.
Pero el principal problema no es sólo de cantidad o de diversidad académica. Se puede plantear incluso que el sistema es poco diversificado en términos académicos. Salvo el nuevo sector de universidades tecnológicas –que ofrece carreras cortas– las demás instituciones ofrecen programas de licenciatura muy parecidos. Las universidades ofrecen ingenierías, mientras que los institutos tecnológicos ofrecen ciencias administrativas. Existen universidades públicas de nueva creación que ofrecen únicamente ingenierías. Asimismo, la inmensa mayoría de los programas sigue formatos tradicionales, mientras que las modalidades abiertas, a distancia y virtuales todavía son incipientes. Como señala Martínez Rizo, si se aplicara una tipología al estilo de la Fundación Carnegie, se encontraría poca diversidad, más allá del tamaño o del número de programas ofrecidos por cada institución. En efecto, varios estados carecen de universidades de investigación (Martínez, 2001).
Más bien la complejidad es el resultado de un marco peculiar de reglas, donde la aparente variedad se basa más en calificaciones administrativas que en una diversidad real de misiones o funciones. Bajo estas calificaciones, el sector universitario público se divide en universidades estatales y federales, que pueden ser autónomas o no. Estas universidades abrieron en los noventa nuevos planteles, que pueden ser campi regionales públicos o instituciones privadas incorporadas a las universidades públicas. Se creó un nuevo sector de universidades tecnológicas, cuyo financiamiento corresponde en un 50% al gobierno federal y otro tanto al gobierno estatal, aunque en ocasiones participa el gobierno municipal. Al inicio del nuevo milenio, se establecieron universidades politécnicas para los egresados de las universidades tecnológicas, con una fórmula de financiamiento compartido entre el gobierno federal y estatal. Existen además planteles del Instituto Politécnico Nacional en diferentes estados, que son de régimen federal. A eso se agregan centros o instituciones autónomas, de los cuales algunas cuentan con apoyo financiero del gobierno federal o estatal. Durante los noventa, se abrieron varios centros SEP-CONACyT, cuyo financiamiento corresponde a ambas instancias federales. Además otras instancias públicas ofrecen opciones de licenciatura y posgrado, como la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de la Salud, la Secretaría de Seguridad Pública, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, las secretarías de Defensa y de la Marina, distintos organismos de los gobiernos de los estados, el IMSS, el ISSTE, distintos organismos descentralizados de los estados organismos del gobierno del Distrito Federal, etcétera. Se crearon 80 institutos tecnológicos adicionales, financiados en un 50% por los gobiernos estatales, lo que significa que, en 2004, la mitad de estos institutos depende del gobierno federal, mientras la otra mitad es cofinanciada por el gobierno federal y el estatal. Dentro de este sector, existen tecnológicos agropecuarios, del mar, desconcentrados, forestales y superiores.
Otro sector que ofrece estudios terciaros son las escuelas normales. Éstas dependían administrativamente de la Secretaría de Educación Básica y Normal (SEByN) federal, pero fueron descentralizadas a inicios los noventa hacia los gobiernos de los estados, a la par de la educación básica. En 2004, dependían para su financiamiento de los gobiernos estatales, pero para su normatividad de la SEByN. Un sector distinto pero con similares objetivos –la formación de maestros para la educación básica– es la Universidad Pedagógica Nacional (UPN), que tiene una sede central en la ciudad de México y planteles en distintos estados. La UPN nació como universidad federal dependiente de la SEByN y los planteles en los estados se coordinaban centralmente. En 1993, los planteles fueron descentralizados hacia los gobiernos estatales y se rompió la coordinación entre la sede central y las sucursales. Al mismo tiempo, la coordinación federal del sector pasó de la SEByN a la SESIC, regresó a la SEByN, para ser retornada otra vez a la SESIC. Con el regreso a la SESIC, la coordinación depende del gobierno federal, mientras las decisiones financieras dependen de los gobiernos estatales.
Las instituciones privadas también presentan una impresionante diversidad: algunas operan con permiso del gobierno de estado, otras con autorización federal, otras por decreto presidencial y otras son incorporadas a universidades públicas. A su vez, varias universidades privadas empezaron en los noventa a abrir planteles en otros estados.
Lo anterior da lugar a una abrumadora diversidad, pero en términos administrativos. Para muestra basta un botón: en un estado pequeño como Aguascalientes existen instituciones sujetas a muy distintas reglas: la Universidad Tecnológica de Aguascalientes es pública, descentralizada del gobierno del Estado de Aguascalientes, adscrita a la coordinación general de universidades tecnológicas de la SESIC de la SEP. El Instituto Tecnológico es público, pero adscrito a la SEIT. En cambio, el Instituto de Administración Pública del Estado de Aguascalientes es público, una Asociación Civil, con autorización del gobierno del estado, pero con apoyo logístico del INAP. Mientras tanto, la UPN plantel número 11 es pública estatal, pero con certificación de estudios por parte de la UPN en la ciudad de México y sujeto de las políticas de la SESIC. En cuanto a las privadas, la Universidad del Valle de México en Aguascalientes es una unidad docente desconcentrada de la UVM campus San Luís Potosí.
Estas cinco instituciones están sujetas a políticas o reglas muy distintas: cada una tiene una margen distinta de elaborar reglas propias y una relación distinta con el gobierno federal o estatal. Adicionalmente, varias de ellas guardan una relación con instituciones en otras partes del país, mismas que a su vez poseen sus propias relaciones con el gobierno federal o estatal. Dada esta situación, podemos poner en duda si realmente existen sistemas estatales de educación superior, ya que prácticamente todas las instituciones dependen más de distintas instancias exteriores al estado que del gobierno estatal.

Las implicaciones

Esta complejidad de la administración del sistema tiene varias implicaciones prácticas.
Una primera es la extrema balcanización del sistema, tanto de la burocracia como de las políticas: cada instancia pública solamente tiene jurisdicción sobre algunas instituciones y cada política pública aplica a un sector reducido, basada en consideraciones administrativas o políticas. Ya en 1996, la comisión de evaluación de la OCDE (1997) sugirió crear una sola instancia federal para coordinar el sistema en su conjunto. Sin embargo, no ha ocurrido ninguna reforma en este sentido. Más bien, en años posteriores, la política de descentralización llevó a un incremento de la complejidad 5.
En efecto, el sistema mexicano parece estar exquisitamente balanceado para garantizar que nadie es responsable de nada. Mientras que en los manuales –o en el Plan Nacional de Educación– puede aparecer una estructura gubernamental bien organizada, con políticas, metas y objetivos claros, en los hechos existe una miríada de políticas operadas por una multitud de instancias públicas, que interactúan con un conjunto complejo de instituciones de diferente dominación administrativa.
En este sentido, tendríamos que sugerir una fe de erratas a este artículo: empezamos diciendo que, desde el inicio de los noventa, el gobierno federal empezó a implantar políticas para reformar la educación superior. Sería más adecuado decir que desde 1990 un creciente número de instancias públicas ha formulado diversas políticas, que han buscado cambiar el funcionamiento de cada vez más instituciones en muy distintas maneras.
Una segunda complicación se refiere a la distinción entre la arena de formulación de políticas y el ámbito de la implementación de las mismas. En teoría, hay una instancia que formula políticas –generalmente el gobierno central– mientras los siguientes niveles se encargan de la implantación. En el caso mexicano, sin embargo, existen hacedores de políticas en los diferentes niveles: también los gobiernos estatales y los gobiernos institucionales elaboran políticas, muchas veces sin coordinación con el gobierno federal. Incluso dentro del gobierno federal existen distintas instancias que formulan políticas y a veces se evidencian conflictos entre ellas. Así, distintas políticas federales se entrelazan con políticas elaboradas en los niveles inferiores, que supuestamente tendrían que limitarse a la implementación.
Una tercera complicación se refiere a la relación entre las instancias gubernamentales y los sujetos de las políticas. A diferencia de otros países, no existe una jerarquía administrativa clara desde la cima hasta la base. Aunque el sistema político mexicano es centralizado en algunos aspectos, es sumamente descentralizado en otros. Así, los estados son libres y soberanos y pueden adoptar sus propias políticas educativas. Pero en ausencia de una reforma legal, sólo queda establecido que ambas instancias tienen facultades para regular la educación superior, sin que quede definido quién puede decidir sobre qué.
Con múltiples puntos de acción y responsabilidad dentro del Estado mismo, resultado de la estrategia explícita de devolver parte del poder a los estados, se vuelve mucho más difícil determinar cuáles son los “objetivos” de la política pública o cómo rendir cuentas acerca de los resultados. Así, mientras la descentralización puede tener la ventaja de que las universidades se adapten a las demandas locales, también puede causar una variedad más grande de objetivos para alcanzar, lo cual complica cualquier proceso de accountability.
A su vez, dentro del contexto reglamentario existente, las instituciones educativas no tienen ninguna obligación de adoptar las políticas formuladas por el gobierno federal o los gobiernos estatales. Aunque la universidad sea pública, los universitarios no son servidores públicos y los contratos y reglas son locales. Efectivamente, no existe ningún compromiso formal de cumplir con el perfil PROMEP o de escribir un plan de desarrollo institucional. En el caso mexicano, la relación entre el gobierno federal y las instituciones no es de carácter burocrático, con claras jerarquías, sino una donde el gobierno federal interactúa y negocia con instancias altamente independientes.
Una cuarta complicación, relacionada con el punto anterior, se refiere a los instrumentos de que dispone el gobierno para llevar cabo sus políticas. En muchos países europeos, los gobiernos optaron por reducir el control burocrático, que opera por leyes y reglamentos, e introducir mecanismos de mercado, como incentivos y contratos, sin que la regulación por leyes y reglamentos desapareciera por completo. En el caso mexicano, no existía el control burocrático, lo cual dejó el uso de incentivos prácticamente como única opción para influir en el comportamiento de las instituciones.
Sin embargo, esto implica que todas las políticas dependen completamente del poder de la chequera gubernamental. Esto, a su vez, lleva a que el impacto de las políticas fluctúa según la disponibilidad de recursos financieros y las posibilidades (reales o percibidas) de acceso a los fondos por parte de los actores. Así, las universidades privadas no tienen necesidad de adoptar las políticas públicas, ya que quedan de antemano excluidas de los incentivos. En el sector público, indicadores como el número de profesores con perfil PROMEP o participantes en el programa de estímulos muestran fluctuaciones anuales, dependientes de los estímulos disponibles. Asimismo, la efectiva puesta en práctica de los planes de desarrollo universitarios –sometidos a la SESIC en el PIFI– depende altamente de los recursos extraordinarios asignados.
Un quinto factor es que, dada la falta de claridad acerca de las reglas para el sistema, existen muchas oportunidades para que la política juegue un papel. Esto no es tanto el resultado de la transición política por la cual pasa el país, sino más bien de una situación en la que múltiples actores tienen formalmente una incidencia en el sistema, sin que esté claro cuáles son las atribuciones de cada actor. Así, mientras las universidades públicas acuerdan planes de desarrollo con la SESIC, al mismo tiempo negocian, bajo otros criterios, apoyos con el Congreso federal o con las autoridades estatales. Y aunque las universidades privadas no califican para tener subsidios públicos, negocian apoyos con otras secretarías federales o estatales, como autorizaciones para programas o donaciones.

Conclusiones

El resultado de lo anterior es que los efectos de las políticas sobre el sistema en su conjunto han sido sumamente diversos. Parte de las instituciones no ha sido objeto explícito de políticas, sobre todo el sector privado. No obstante, este sector ha pasado por cambios importantes, entre otros el crecimiento del número de instituciones, académicos y estudiantes que alberga. Igualmente, algunas instituciones en este sector cuentan ya con la acreditación para la mayor parte de su oferta educativa.
A su vez, el impacto de las políticas en el sector público ha sido sumamente desigual. La mayor parte de los análisis se ha centrado en el efecto de las políticas de la SESIC sobre las universidades públicas estatales, pero esto implica ignorar que los institutos tecnológicos y las universidades tecnológicas han sido objeto de políticas distintas, con efectos diferentes. De la misma manera, no advierten los cambios en una institución como la UNAM, que ha sido esquivada cuidadosamente por la SESIC por una década y media en la mayoría de las políticas.
Aun dentro del sector de las universidades públicas estatales, los efectos son muy variados. Cada una empezó desde una situación diferente al inicio de los noventa y en cada una las políticas de la SESIC se han entremezclado con políticas de otros actores externos y reglas internas específicas.
La situación en 2004 resulta entonces sumamente compleja: ciertas instituciones fueron objeto de políticas y han mejorado en varios aspectos, pero otras quedaron estancadas. Pero también hay instituciones que avanzaron aunque fueron excluidas de las políticas mientras otras no. ¿Debemos concluir a partir de esto que las políticas fracasaron?
Desde una perspectiva de análisis de políticas, la conclusión sería que ha habido alzas y bajas, por lo cual habría que afinar las políticas existentes, crear algunos programas nuevos para los problemas emergentes (particularmente programas que probaron ser exitosos en otros países) y aumentar el financiamiento público para incrementar los incentivos y facilitar la mejora. Desde una mirada política, la respuesta estaría en mejorar la coordinación entre instancias gubernamentales y partidos políticos o quizá avanzar hacia una “política de Estado”, por supuesto con más presupuesto (ANUIES, 2003). Pero con el tiempo que toman las transiciones en México, estas reformas parecen inalcanzables en el corto plazo.
El análisis de la administración del sistema revela factores distintos. En este enfoque, el problema principal no radica en la formulación y el contenido de las políticas específicas o en el contexto político, sino en la configuración peculiar del sistema. En términos de reglas de juego, el campo de la educación superior está débilmente institucionalizado. Esta forma de organización produce la existencia de múltiples instancias que formulan políticas, sin claridad acerca del ámbito de competencia de cada cual. Estas políticas se aplican de manera distinta a cada institución, dependiendo de consideraciones administrativas. A su vez, estas políticas se caracterizan por carecer de obligatoriedad, lo que lleva a que su adopción dependa fuertemente de la persuasión por la vía de estímulos. Bajo estas circunstancias, es poco sorprendente que las respuestas institucionales hayan sido tan distintas, llevando a una creciente diversificación del sistema.
Ahora bien, esta diversificación no necesariamente constituye un problema. Alrededor del mundo se observa una creciente diversidad institucional, lo cual es considerado como la respuesta lógica y correcta frente a la diversificación de la demanda. Sin embargo, la diversificación del sistema mexicano no parece seguir esta lógica de adopción a la demanda. Más bien, se observa una situación donde programas o instituciones nominalmente semejantes operan bajo condiciones crecientemente desiguales, resultado de una peculiar combinación de políticas públicas y características del sistema, pero no de un diseño sistémico expreso. En los hechos, se evidencia una diversificación no planeada y no deseada, donde no sólo se abren las brechas con los países desarrollados, sino entre instituciones y programas.
Lo anterior implica que, a la par de los notables avances causados por las políticas, permanecieron varios problemas sin solución mientras otros se agravaron, poniendo en duda la efectividad de las políticas. Así, después de una década y media de evaluaciones, seguido por la acreditación, solamente una franja pequeña de programas parece ser de calidad. La mayor parte opera bajo condiciones insuficientes o desconocidas, sin que ello tenga implicaciones en el terreno del reconocimiento y del financiamiento. La diversidad en términos de calidad se combina a su vez, de manera aleatoria, con una diversidad en costos, lo cual acarrea problemas en el terreno de la equidad y el acceso. Finalmente, el hecho de que las opciones de calidad y los programas insuficientes se encuentren esparcidos por varios sectores del sistema pone en duda los distintos esquemas federales de apoyo financiero, si consideramos que algunos programas o instituciones que recibieron financiamiento público no lograron consolidarse, mientras programas excluidos de las políticas demostraron avances importantes.
Ahora bien, aunque queremos subrayar que esta situación se debe en gran parte a la organización peculiar del sistema mexicano, donde las pocas reglas tienen muchas excepciones, no queremos sugerir que los problemas se resolverán con una reforma de la ley para la educación superior. Más bien, se requiere establecer consensos alrededor de asuntos académicos básicos, unificar instancias de coordinación, aclarar el ámbito de responsabilidad de los diferentes actores, bajo la idea que es necesario lograr la institucionalización de reglas básicas comunes. Además de introducir nuevas leyes y reglamentos, ello implicaría abolir varios usos y costumbres del pasado.

Referencias

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1 En el ranking de 2004 realizado por el Institute of Higher Education de la Shanghai Jiao Tong University, la UNAM ocupó el lugar 153 entre 500 universidades, mientras en el realizado por el Higher Education Supplement de The Times ocupó el lugar 195 entre 200 universidades (Institute of Higher Education, Shanghai Jiao Tong University, 2004; The Times, Higher Education Supplement, 2004)«volver«
2 La situación es particularmente llamativa en el caso del posgrado: mientras los posgrados pertenecientes al PNP se concentran en el Distrito Federal, los 31 posgrados calificados como “competitivos a nivel internacional” se ubican únicamente en el DF. Estos posgrados competitivos internacionalmente representan, a su vez, menos del 1% de la oferta total.«volver«
3 Puede decirse que fue objeto de una no-política que, como se sabe, constituye también una forma de política. Pero no hubo, hasta muy recientemente, esfuerzos por hacerse cargo del enorme reto regulatorio que ha implicado la expansión del sector privado.
Nicholson-Crotty y Meier (2003) señalan que en Estados Unidos apenas comienzan a realizarse investigaciones empíricas sobre el rol que las estructuras gubernamentales juegan en la determinación de los resultados de las políticas públicas en educación superior. «volver«
4 Nicholson-Crotty y Meier (2003) señalan que en Estados Unidos apenas comienzan a realizarse investigaciones empíricas sobre el rol que las estructuras gubernamentales juegan en la determinación de los resultados de las políticas públicas en educación superior. «volver«
5 Al momento de concluir este artículo, el Diario Oficial de la Federación publicó el nuevo Reglamento Interior de la SEP en el que se establece su reorganización. Dentro de esa reforma, en vez de dos subsecretarías para la educación superior existirá sólo una, con diferentes direcciones generales. «volver«

Análisis temático: políticas públicas en educación superior ¿hacia una nueva agenda?

Comunidades epistémicas: Una propuesta para estudiar el papel de los expertos en la definición de políticas en educación superior en México
Alma Maldonado-Maldonado
Profesora en el Centro para el Estudio de la Educación Superior (Center for the Study of Higher Education) de la Universidad de Arizona
Correo e: maldona2@email.arizona.edu

Este artículo reporta una parte de los resultados de la investigación doctoral defendida en el Departamento de Educación Superior del Boston College, en agosto del 2003

Resumen

Con el término “comunidades epistémicas” se analizar la influencia que redes de expertos en educación superior han tenido en la instauración de políticas públicas en México en los pasados diez años. Si bien se puede comprobar que la comunidad epistémica, especialmente del área científica, le dio contenido a la política, difícilmente puede señalarse que ellos decidieron esta reforma. Los que tomaron directamente las decisiones fueron sin lugar a dudas otros actores. Al respecto, el estudio enfatiza la diversificación y mutación de las comunidades a través de redes como nueva forma de organización disciplinaria, que en el caso mexicano, permitió su consolidación frente a otras “comunidades” en su capacidad de influir en la elaboración de las políticas destinadas a la educación superior.

Palabras clave: Comunidad epistémica, redes, educación superior.

Abstract

Using the term “epistemic communities” the influence that networks of higher education experts have had on the implementation of public policies in Mexico in the past ten years has been analyzed. Even though it can be proven that the epistemic community –the scientific, in particular– has provided the policy with content, it is hard to say that it was actually them who decided the reform. Those who made decisions directly were other actors, undoubtedly. In this same regard, the document emphasizes the diversification and mutation of communities through networks as a new way of disciplinary organization, which in the case of Mexico, allowed its consolidation before other “communities” as far as its capacity to have an influence on the elaboration of policies pertaining to higher education is concerned.

Key words: Epistemic community, networks, higher education.

Introducción

En 1989, Peter Haas sugirió el uso del concepto “comunidades epistémicas” para analizar la influencia que redes de expertos han tenido en la instauración de políticas de alcance internacional en diferentes campos. Algunos de los casos que él y su grupo desarrollaron fueron principalmente en los temas de control de armas nucleares, protección de la capa de ozono, tratados de libre comercio, y regímenes de ayuda internacional en materia de alimentos (Adler, 1992; Adler y Haas, 1992; Haas, 1989 y 1992). En un ejercicio más modesto, este artículo propone la aplicación de ese concepto para el análisis de las relaciones entre los expertos en el campo de la educación superior y las políticas implementadas en México, particularmente tomando como base lo sucedido durante la década de los años noventa.
Una comunidad epistémica se define como una red de profesionales con reconocida experiencia y competencia en un campo particular. Debido a su conocimiento especializado, las comunidades epistémicas cuentan con suficiente “legitimidad” en el área de políticas dentro de un campo determinado (Haas, 1992: 3).
Partiendo de esta definición, el artículo está dividido en ocho secciones. Primero, la discusión conceptual y el debate sobre el papel de los actores en la definición de políticas. Después, la aplicación del concepto en el caso seleccionado, la discusión general, las limitaciones del estudio y los puntos pendientes.

Comunidades epistémicas: principales características

Las implicaciones de usar este concepto, proveniente del campo de las relaciones internacionales. Primero, resulta muy pertinente la nominación de red de expertos, en lugar de la denominación grupo, porque entre otras cosas, ofrece mayor flexibilidad para definir el caso que aquí se presenta. Segundo, comunidades epistémicas de ninguna manera excluye un análisis desde el punto de vista de las relaciones de poder o intereses políticos existentes, en cuyo caso algunos autores prefieren el uso de términos como “intelectuales orgánicos”, “grupos de interés” o “grupos de presión”. Pero tampoco este concepto deja de lado el tema del conocimiento especializado (el rol de estos agentes como expertos) ayudando a evitar análisis simplistas o mecánicos sobre la influencia de estos expertos en ciertas políticas y con los tomadores de decisiones 1. Tal y como lo menciona Stone (1996: 86) el conocimiento es un aspecto central de poder desde la perspectiva de las comunidades epistémicas. Reconocer el conocimiento especializado que poseen contribuye a un análisis más balanceado respecto a su contribución en un campo de estudios en el que además –en este caso– han sido precursores (o tal vez debido a ello).
Se usa el término comunidades epistémicas para referirse a una concreta unión de individuos que comparten la misma visión de mundo (en un sentido una episteme) Así, el concepto de comunidades epistémicas es cercano a la tradición teórica de Foucault (1991), especialmente a lo que el autor desarrolló en su texto Las palabras y las cosas 2.
Las comunidades epistémicas comparten al menos cuatro aspectos: Ciertas creencias y principios que sirven de base para algunas de sus acciones, juicios profesionales, nociones de validez y cuentan con una agenda política común (Stone, 1996: 87).

La importancia de los actores en los procesos de definición de políticas

Algunos autores han señalado que entender la relación entre la investigación y la definición de políticas puede equipararse a “abrir una caja negra”. Otros más lo describen como un histórico desentendimiento entre investigadores en educación y tomadores de decisiones (Kogan y Henkel, 2000: 25). También se atribuyen las fallas a, fundamentalmente, la ausencia de canales de comunicación entre ambos (Reimers y McGinn, 1997: 72). Husén (1998: 2) señala que los tomadores de decisiones se interesan casi exclusivamente en la investigación relacionada con su propia agenda y eso “dificulta la influencia que la investigación puede tener en la definición de políticas”.
Los siete modelos de utilización de la investigación de acuerdo al planeamiento clásico de Carol Weiss y revisados por Nisbet (1998) son los siguientes: Modelo Lineal (el cual asume que la investigación básica conduce a la investigación aplicada, siguiendo su desarrollo e implementación); Modelo de Resolución de Problemas (en el cual la investigación identifica el conocimiento que se necesita para dirigir una acción); Modelo Interactivo (incluye investigadores y tomadores de decisiones en un diálogo constructivo y en colaboración); Modelo Político (la investigación es empleada para justificar una política en particular); Modelo Táctico (la necesidad por investigación es usada como una excusa para retrasar una decisión o acción); Modelo “Iluminador” (en donde se proyectan ideas de investigación y se imaginan escenarios y soluciones); Modelo Intelectual (la actividad de investigación amplía los horizontes e incrementa la calidad del debate público).
En realidad, el análisis propuesto desde el concepto de las comunidades epistémicas no entra en ninguno de estos modelos, sino incorpora algunas de sus características. Pero aún más importante, contribuye con un tema que muchas veces se deja de lado en este tipo de discusiones: el papel de los actores.
Si como se afirma, en la relación investigación-toma de decisiones, “la distribución del poder determina qué ideología, intereses y formación será dominante” (Stevens, 2000), entonces la comprensión de quienes son los sujetos que intervienen tiene mucha pertinencia.
Un tema normalmente omitido en estos debates es el referido al papel concreto de los investigadores (en tanto individuos y grupos) como actores dentro de la relación investigación-definición de políticas. Esta ausencia deja un vacío considerable en tanto que no sólo los aspectos relacionados con las estructuras, los sistemas o las instituciones influyen y determinan estos procesos. La propuesta aquí presentada consiste en analizar el papel de los expertos en campos de conocimiento determinados y entender qué tan importantes son sus redes, sus comunidades y cómo influyen estas relaciones en los aspectos más generales de las políticas.
Los procesos y la definición de políticas están conectados directamente a ciertos agentes y grupos. Estos, a su vez, son sujetos con historias y circunstancias particulares, con decisiones personales, hechos circunstanciales y en general eventos que son parte de la vida de los sujetos. En muchas ocasiones, las agendas personales de estos actores se convierten en las agendas públicas dentro de las áreas en las que participan. De hecho, en el caso aquí presentado, lo que comenzó siento la historia de una red de investigadores terminó siendo parte de la historia de la consolidación de un campo de estudios.
Desde luego no se trata de afirmar que los análisis sobre la definición de políticas no han considerado el papel de los individuos o grupos. Hay varias contribuciones importantes, por ejemplo, cuando Weiss (1978: 13-14) define su modelo interactivo, como otra manera en que la investigación social puede entrar al terreno de la toma de decisiones; la autora afirma que hay más de una fuente de conocimiento en este proceso, en donde incluye a los “administradores, profesionales, políticos, planeadores, periodistas, clientes o grupos de interés, entre otros”. Por su parte, Kingdon (1995: 45) sugiere que los principales participantes que no tienen posiciones formales en el gobierno incluyen: “Grupos de interés, investigadores, académicos, consultores, medios masivos, partidos políticos y otros grupos sociales. De acuerdo con este autor: “Después de los grupos de interés, la obra de académicos, investigadores y consultores es el aspecto más importante dentro de los actores no-gubernamentales. Es fácil encontrar su influencia a lo largo de los procesos de política. Ideas provenientes de la literatura académica son normalmente discutidas por miembros de las burocracias, los grupos políticos o gestores. Académicos prominentes son bien conocidos por nombre y citados repetidamente en entrevistas (Kingdon, 1995: 55).
Este autor afirma que académicos, investigadores y consultores, influyen en las alternativas más que en la agenda pública, e intervienen más en direcciones de largo plazo que en aspectos de corto plazo (Kingdon, 1995: 67-68). Si bien, se trata de conclusiones desarrolladas en un contexto diferente al mexicano, son aportes que no dejan de ser útiles para el estudio de un caso ubicado en México 3.
Tomar en cuenta estos actores es muy importante puesto que la construcción de políticas es, en gran medida, una negociación entre individuos y donde las diferencias personales cuentan (El-Khawas, 2000: 53). De hecho, Husén considera que en el nivel de la definición de políticas no existen decisiones lineales: “Las decisiones sobre políticas o sobre acciones políticas no son tomadas de manera ordenada o racional como muchos consideran, imaginando individuos autorizados que sentados deciden y ponderan varias opciones, consideran hechos relevantes y escogen una opción. Las políticas son decididas a partir de maneras mucho más difusas” (Husen, 1998: 6). El autor señala que las tensiones entre los investigadores y los diseñadores de políticas y planeadores generan ciertas restricciones en los procesos donde la política es negociada e instaurada.
Autores como Trow (1984), Kingdon (1995), Hirsh (1996) y Reimers y McGinn (1997) se han referido anteriormente a la presencia de un nuevo actor en los procesos de diseño e instauración de políticas. Trow (1984: 263) lo describe como: “Un actor que funciona en ocasiones como un investigador, definiendo un problema, haciendo análisis y clasificando e interpretando nuevos datos; en algunas ocasiones actuando como un “intermediario”, juntando e interpretando para los tomadores de decisiones los resultados de las investigaciones de otros y en ocasiones ellos mismos son tomadores de decisiones. Este actor ha sido llamado un “analista político” en los Estados Unidos, pero tal posición tiene sus analogías y pares con otros nombres en diferentes países”.
Hirsch (1996: 29) identifica a estos actores como “intermediarios”: “El ciclo de la investigación y la política nunca será perfectamente coordinado. Pero una idea interesante es la importancia de intermediarios que llenan un vacío existente” […] “Estos sujetos que, efectivamente, sirven como emprendedores entre las dos comunidades. Participan definiendo qué investigación se necesita y tienen responsabilidad en el suministro de ideas al gobierno”.
Reimers y McGinn (1997: 107) sugieren la existencia de este “actor” o “agente” en medio de los tomadores de decisiones y los investigadores, quienes también podrían ser definidos como “analistas políticos” o “expertos”. Estos sujetos pueden ser vistos como mediadores entre los mundos de la investigación y la política, aunque ellos aceptan que ambos mundos están aún separados”. Kingdon (1995: 56) también discute el rol de estos intermediarios, académicos quienes han construido carreras “dentro y fuera”, yendo y viniendo de la academia al gobierno, tomando periodos sabáticos en sus universidades o centros de investigación para ocupar posiciones como responsables en el gobierno.
En el campo de la educación superior este tema no es ajeno en lo absoluto y mucho menos en el contexto mexicano. Es obvio que existen múltiples sujetos desempeñando estas posiciones. Sin embargo, este es un buen ejemplo de uno de los temas que en México se habla poco y se discute menos.
Como se sabe, la relación entre la investigación y el diseño de políticas en la educación superior no es menos problemática. De acuerdo con El-Khawas (2000: 45-46), al ser la educación superior un campo aplicado de investigación, “como cualquier otro campo aplicado o orientado por un objeto de investigación”, está ligado a áreas de práctica profesional (como la Ingeniería o Medicina); de manera que “los investigadores que están en este campo han tenido un mandato explícito de investigar y entender a la educación superior con el propósito de mejorarla”. Ello los involucra más directamente, pero también genera otras complicaciones en cuanto a las fronteras entre el espacio de la producción de conocimiento y la toma de decisiones.
Varios especialistas han escrito acerca de las características de este campo, las principales tensiones y relaciones fragmentadas que existen entre las esferas de la investigación y la definición de políticas (El-Khawas, 2000; Sadlak y Altbach, 1997; Schwarz y Teichler, 2000; Teichler y Sadlak, 2000; Altbach y Engberg, 2001; Chapman y Austin, 2002). Sin embargo, tales escritos son aún insuficientes para entender esta problemática, como lo señalan Kogan y Henkel (2000); en especial en lo relativo al papel de los actores.
Considerando que hay varios conceptos para definir el rol de estos actores, la idea del presente artículo es abordar esta discusión bajo la mirada de las comunidades epistémicas. En efecto, considerando cuatro de las aproximaciones más importantes en el estudio del cambio de políticas, la única perspectiva que tiene como actores primarios a un grupo concreto de sujetos es la perspectiva de las comunidades epistémicas. Ni las posturas neorrealistas, de la Teoría de la Dependencia o el Pos-estructuralismo tienen una consideración similar, puesto que los actores principales en tales casos son el Estado, las corporaciones multilaterales o algún otro tipo de instituciones. A continuación se describen las características principales de las comunidades epistémicas.

Características de las comunidades epistémicas

Las comunidades epistémicas cuentan con al menos siete características que las definen.

a) Agenda común. Se trata de los puntos coincidentes en la agenda de investigación, que posteriormente se puede traducir en una agenda de políticas públicas en un campo determinado.
b) Está Integrada por redes. Una comunidad epistémica es una red conformada por otras redes. Es importante aclarar que hablar de red no implica tomar la perspectiva de la “Teoría de las redes sociales”. La definición de redes aquí utilizada es mucho más apegada a lo señalado por Carton (1996: 6): “Socialmente y políticamente hablando una red puede ser tanto oficial como un instrumento formal de relaciones entre los diferentes actores (asociaciones o servicios públicos) o bien informal o alternativa a las estructuras de poder. Es importante hacer esta distinción porque el uso de una teoría como la de redes sociales implicaría una diferente metodología de la que fue utilizada en esta investigación y a la propia perspectiva de comunidades epistémicas.
c) Sistema de creencias y valores compartidos. El tema de compartir valores y creencias es un asunto generalizado en las comunidades científicas. Finalmente, las comunidades científicas son de los pocos grupos que se mantienen juntos por propósitos comunes, comparten normas y creencias sin la necesidad de tener lazos familiares, ecológicos o políticos (Haas, 1992:20). El caso de las comunidades epistémicas no es ninguna excepción en este sentido.
d) Tamaño compacto. Las comunidades epistémicas son relativamente pequeñas. De acuerdo con Haas (1992), el tamaño no importa. Lo relevante son su prestigio académico, su habilidad para influir dentro de su campo disciplinario y sus capacidades para extender su influencia y relacionarse con actores importantes en la definición de políticas.
e) Dan mayor peso a las relaciones informales que formales. Esta es una característica muy importante puesto que en las comunidades epistémicas dominan las relaciones informales que los acuerdos formales o institucionales. Las comunidades epistémicas, por tanto, no crean vínculos formales típicamente o no preferentemente.
f) Prestigio y credenciales académicas. Tanto el prestigio como sus méritos académicos son el capital más importante con el que cuenta una comunidad epistémica y que la permite distinguirse de otras redes o grupos. Su conocimiento especializado sobre algún tema o campo, es su principal carta de presentación cuando se trata de incursionar en el diseño e implantación de políticas.
g) Diversidad profesional. La identidad profesional no es el principal elemento integrador en una comunidad epistémica. Adler (1992: 116) señala explícitamente que una comunidad epistémica no puede ser confundida con una profesión; la comunidad atraviesa fronteras profesionales. La diversidad profesional entre sus miembros es una característica especialmente pertinente para el campo de la educación superior, el cual es muy reciente aún y en donde convergen profesionales de muy diversas áreas.

Los actores en el contexto mexicano

De acuerdo con Altbach (2001) el campo de la educación superior no existía hasta la Segunda Guerra Mundial. Éste se define, a partir de un objeto (educación superior), conformado por temas investigados (Teichler, 2000: 15), tal y como se señaló anteriormente.
El tema que aquí se ha discutido es sobre los actores que dentro del campo tienen un doble papel en tanto investigadores y profesionales. Teichler señala que: “La cercana proximidad entre los profesionales y los investigadores tiene pros y contras. Desde el punto de vista de las ventajas, los profesionales contribuyen con aspectos más sofisticados en cuanto al conocimiento en el campo: Entre otras cosas, aportan información que es de extraordinario valor para los investigadores” […] “Desde el punto de vista de las desventajas, los investigadores en educación superior comúnmente deploran la ausencia de una clara frontera entre los posicionamientos de los profesionales y los resultados de las investigaciones educativas” (Teichler, 2000: 7-8). En efecto, se pueden incluso clasificar a los diversos tipos de investigadores que se desempeñan en este campo de estudios. Más que discutir una tipología, aquí se propone estudiar un caso.
Es importante aclarar que “campo” de estudios es considerado como un espacio estructurado con posiciones; una arena donde tienen lugar disputas y luchas por la hegemonía. Un campo es un espacio que cuenta con criterios de admisión y legitimidad (Krotsch, 2000: 143). La idea que aquí se maneja como campo está vinculada a la discusión encabezada por Bourdieu, quien conceptualiza campo como una red y configuración de relaciones objetivas entre diversas posiciones. En los campos científicos, el juego está relacionado con la autoridad que significa la capacidad para imponer ciertos criterios científicos particulares (Tenti, 1993: 3). A partir de estas ideas es como se ha conceptualizado la idea del “campo” de la educación superior en México en esta investigación.
Por otra parte, el campo de la educación superior en México, comparado con otros países, al menos de la región latinoamericana, es uno de los más desarrollados. García Guadilla (2000 y 2000b) y Reimers (2002) coinciden que Brasil y México tienen los más altos niveles de desarrollo en cuando a la institucionalización de la investigación educativa entre los países latinoamericanos.
Los primeros estudios que pueden ser considerados como antecedentes de este campo fueron realizados alrededor de los años cuarenta. Casanova (1997) considera que los estudios precursores en el campo son los de Mendieta y Núñez 3.
Si bien, no será posible abordar el tema del desarrollo del campo baste señalar que el proceso ha sido arduo desde entonces 4. Se estima que en la actualidad existen cerca de 45 centros cuyo campo principal de estudios es la educación (Colina y Osorio, 2003). No obstante, el número de investigadores es incierto. Un estudio reciente de la OCDE considera que ese número fluctúa entre los 300 y 501 académicos (OCDE, 2004: 20). Con base en números provenientes del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), se reportan unos 170 académicos que realizan algún tipo de investigación educativa. Colina y Osorio (2003), quienes limitan la población de su estudio a unos 309 investigadores, afirman que un 16% de ellos han trabajado tanto en temas de educación básica como superior (lo cual significa unos 50 investigadores), además agregan que cerca del 60% sólo se interesan en la educación superior, representando alrededor de 186 investigadores.
México no cuenta con una asociación de investigadores en educación superior similar a las existentes en Estados Unidos como la Association for the Study of Higher Education (ASHE) [Asociación para el Estudio de la Educación Superior] o bien como el Consortium of Higher Education Researchers (CHER) [Consorcio de Investigadores en Educación Superior] en Europa. Lo más cercano en México a tales asociaciones es el COMIE que agrupa investigadores de todos los niveles educativos. El COMIE reporta cerca de 257 miembros (tan sólo ASHE cuenta con 1,900 afiliados). Según estimaciones, aproximadamente unos 100 académicos pertenecientes al COMIE realizan investigaciones relacionadas con el campo de la educación superior (Maldonado-Maldonado, 2004). Otra Red importante de expertos en educación superior en América Latina (RISEU) cuenta con unos 135 miembros, entre los cuales 70 son mexicanos. Estos números brindan un contexto general sobre el tamaño de la comunidad de investigadores en educación superior mexicana. A todas luces insuficiente para las dimensiones y complejidad del conjunto educativo de nivel superior.

Una comunidad epistémica

En 2001 Ibarra Colado publica un estudio sobre los diversos textos que se han escrito sobre la universidad en México. A partir de ese análisis, logra ubicar diversos grupos de investigadores en educación superior. Estos grupos fueron identificados como: “Fuentes Brunner”, “ANUIES”, “UAM”, “Didriksson”, “CESU-UNAM” y “Otros autores” (Ibarra, 2001: 103). Con base en trabajos como este, observaciones y experiencias propias en el campo, no fue difícil localizar un caso que ofrecía muchas posibilidades desde la perspectiva de las comunidades epistémicas. Se trata del grupo que Ibarra Colado (2001) identifica como “Brunner-Fuentes”.
Para efectos de esta investigación se efectuaron 16 entrevistas y cuatro cuestionarios vía correo electrónico con actores clave en el campo de la educación superior, algunos de los participantes son miembros de la comunidad epistémica estudiada. Las respuestas se reportan de manera anónima, respetando los criterios del diseño original de la investigación y se citan usando el código asignado6. Además de las entrevistas y cuestionarios, se utilizaron diversos tipos de documentos como fuentes información7. Se revisaron datos biográficos de los miembros de la comunidad epistémica, sin embargo, estos datos se utilizan de manera complementaria y para cruzar información pero no se planteó nunca un método de historias de vida, cuyas implicaciones teóricas son diferentes.
Con base en la información recolectada y el análisis realizado se detallan a continuación algunos de los resultados más significativos. Si bien, no es posible ahondar en los antecedentes de esta red en este artículo, sí fueron analizados y reportados en el estudio original (Maldonado-Maldonado, 2004).
Se analizó la manera cómo esta red se fue conformando. Uno de los hechos más relevantes que aparecen cuando se realiza el ejercicio de “reconstrucción” es que el papel destacado que tiene en la conformación de esta red la participación de un sujeto que le da cohesión; además de su indiscutible liderazgo, tuvo un rol visionario sobre varios aspectos que después fueron muy importantes, se trata de Olac Fuentes Molinar.
Olac Fuentes es originario de Chihuahua, estudió filosofía y comenzó a trabajar en la Universidad Autónoma de Tamaulipas, como director de la Escuela de Educación, para posteriormente ser contratado por el DIE en 1976 (Musacchio, 2000). Fue miembro del Partido Comunista Mexicano y también del Partido Socialista Unificado de México. En una época donde las actividades políticas de las universidades eran demasiado intensas, participó como representante de estas agrupaciones políticas en algunas universidades estatales (Entrevistas EC-1; EC-2).
El liderazgo mostrado por Olac en el DIE lo llevó a encabezar un seminario con algunos tesistas de maestría. A la postre, este seminario se conformaría en un espacio importante en el desarrollo del campo de la educación superior. Participaron en este seminario entonces: Germán Álvarez, Rollin Kent, Miguel Casillas, Adrián de Garay y Manuel Gil Antón, entre otros. Lo que comenzó como un seminario para tesistas de maestría terminó convirtiéndose en un espacio más informal donde cabían inquietudes intelectuales de diversa naturaleza, que no eran pocas. “No nos reuníamos regularmente (después) pero se puede decir que la presencia de Olac nos conectaba” (Entrevista EC-3).
En muchos sentidos, este grupo inauguró temas y discusiones que no estaban presentes antes. “Durante los años ochenta nosotros comenzamos a escribir, tratando de entender lo que estaba pasando en la educación superior y tratando de publicar. No había revistas especializadas, no había lugar para publicar trabajos académicos, de hecho, no había literatura en español” (Entrevista EC-3).
Después de estar en el DIE, en 1989 Olac inició un grupo de investigación sobre las universidades mexicanas en el departamento de Sociología de la UAM-Azcapotzalco. En 1992, se estableció formalmente el área de sociología de las universidades. El grupo de académicos que trabajan actualmente en esta unidad son ampliamente identificados como un grupo muy importante en el campo.
En 1991, Olac fue invitado a crear la Fundación SNTE, sin embargo, un año después comenzó una ascendente carrera política que lo llevó a ser nombrado rector de la Universidad Pedagógica Nacional de donde salió al año siguiente para convertirse, en 1992, Subsecretario de Educación Básica en la SEP (cargo en el que se mantuvo hasta el año 2001). Varios de los académicos entrevistados consideran que Olac Fuentes es posiblemente el único caso de un académico que se convirtió en funcionario de primer nivel (Entrevistas, I-3, I-10 )8.
Algunos de los académicos que para la década de los noventa pueden ser considerados miembros de lo que hemos definido aquí como comunidad epistémica son: Carlos Pallán, Rollin Kent, Manuel Gil Antón, Germán Álvarez, Miguel Casillas, Adrián de Garay, Romualdo López, Wietse de Vries, Ricardo Moreno, Rocío Grediaga, Ileana Pérez, entre los más importantes. A continuación, se ponen de manifiesto algunos ejemplos y situaciones que muestran, en efecto, que el caso que fue seleccionado puede definirse como una comunidad epistémica.
a) Agenda común. En noviembre de 1988 aparece el primer número de la revista Universidad Futura, cuya existencia duró hasta 1995 9. No se expondrá la reconstrucción sobre cómo se formó la revista (contada por algunos de sus fundadores) pero sí sirve como un ejemplo muy concreto de la manera como esta comunidad epistémica se articuló en torno a diversos proyectos. Universidad Futura terminó siendo –además de una revista que aportó debates innovadores al campo y de las pocas dedicadas enteramente al tema de la educación superior 10– un espacio para promover los resultados de su trabajo académico, establecer contactos con otros académicos nacionales e internacionales y además se constituyó en un vehículo efectivo para difundir la que sería su agenda de investigación y después de políticas (Entrevista, I-7). Los académicos entrevistados que no forman parte de la comunidad epistémica–muchos de ellos actores claves en el campo– mencionaron el papel decisivo que la revista tuvo para difundir su agenda (la agenda de “este grupo” en sus palabras). En particular se refirieron a los resultados del debate organizado por la revista del 11 al 13 de septiembre de 1991, con la participación de 40 investigadores, analistas, funcionarios y líderes sindicales. Más de un entrevistado señaló que este ejercicio marcó la agenda de las políticas públicas en educación superior en los años siguientes, como lo señaló un entrevistado: “con variantes en el énfasis o en algunos puntos” pero “fundamentalmente ese ejercicio se convirtió en la agenda de políticas en los noventa” (Entrevistas I-7; I-1). Además, el proyecto de la revista sirvió como identidad para este grupo o red de expertos. En el documento original de esta investigación se presenta un debate sobre el contenido de esta agenda, discutiendo el contenido de los artículos y otros ejemplos sobre la agenda de investigación y de políticas –especialmente contrastando otros documentos elaborados por miembros de la comunidad y documentos de política– pero este ejemplo de la revista es uno de los más ilustrativos en lo que respecta a la difusión de su agenda (Maldonado-Maldonado, 2004).
b) Una red integrada por otras redes. La importancia de las redes en la conformación de una comunidad epistémica es evidente en este caso. Las redes que esta comunidad tejió con otras comunidades de la ANUIES, la Subsecretaría de Educación Científica de la SEP, diversas universidades estatales, fueron fundamentales para desarrollar varias de sus actividades. En ello influyó el acceso de algunos de estos investigadores en el ámbito de la toma de decisiones, la invitación a participar en eventos académicos en otras universidades y posteriormente en otros países, o situaciones como la publicación en periódicos de artículos de opinión.
A lo largo de las entrevistas, los integrantes de la comunidad epistémica estudiada describen la manera como fueron construyendo algunas de las redes que a la postre serían fundamentales. Establecieron múltiples redes nacionales e internacionales. Con académicos latinoamericanos primero y luego con expertos norteamericanos y europeos. Destaca el caso de José Joaquín Brunner, la amistad que este académico chileno tenía con uno de los miembros de la red y el trabajo que habían desarrollado les permitió involucrarse en un proyecto de dimensiones latinoamericanas con académicos de Colombia, Chile, Argentina y Brasil, financiado principalmente por la Fundación Ford 11.
c) Mismo sistema de creencias e intereses. Parte de la cohesión de la comunidad epistémica fue dada por las coincidencias en la visión del mundo compartida entre sus principales miembros. No se trata de creencias o valores atemporales, estáticos sino de valores históricos y definidos a partir de un contexto específico. Aún cuando no necesariamente todos compartían la militancia política con Olac, sí compartían otras ideas respecto al campo: “Aprendimos que había una complicidad organizativa adentro y entonces yo creo que con Olac y los demás miembros del seminario nos abrimos a una posibilidad de ver la educación superior de otra manera” (Entrevista EC-2).
d) Tamaño compacto. El tamaño de la comunidad epistémica estudiada, sobre todo a mediados de esa década fue de aproximadamente 12 miembros. Siete en lo que se consideró el primer círculo, el más cercano a quien cohesionó esta red (Olac Fuentes).
e) Sustentada en más relaciones informales que formales. Las relaciones informales fueron decisivas en la conformación de esta comunidad. “Era muy atractivo ese grupo, creo que no estaría de más decir que además de estudiar con ahínco nos divertíamos mucho después de la sesión del comité de Universidad Futura, después del seminario de cada 15 días no faltaba ir a cenar a algún lado, jugar cubilete” (Entrevista EC-2). Como parte de las reflexiones derivadas de su trabajo sobre las élites en México, Camp (1985; 2002) se ha llegado a preguntar ¿hasta qué punto el poder de las élites está ligado a las amistades personales? No sería ese necesariamente el enfoque tomado en esta investigación, porque ni siquiera es fácil determinar si la amistad era el lazo más fuerte entre todos los miembros de esta red, sin embargo, sí queda como tema importante para exploraciones futuras. Lo que también queda claro es que debido a muchas de estas relaciones informales, es como esta red logró desarrollar proyectos importantes.
f) Credenciales académicas y prestigio. Este tema es también crucial para entender el rol de esta red. Algunos de estos miembros han alcanzado los niveles más altos en los programas de evaluación (convertidos actualmente en un medio de legitimación entre los académicos). Muchos de ellos forman parte del grupo activo de investigadores que participan en los comités de evaluación de otros pares, de proyectos de investigación, de programas de estudio, tanto en sus universidades como en otras instituciones. Ellos están, claramente, en lo que puede ser definido como “la cresta de la ola” (Entrevista EC-5). Estar “en la cresta de la ola” también posiciona mejor a los académicos en cuanto a la legitimidad de su conocimiento e influencia en estos procesos de evaluación.
g) Diversidad profesional. Ninguno de los miembros tiene un doctorado en educación superior, lo cual resulta interesante para la discusión sobre la diversidad profesional en este campo de estudios en México. Entre los miembros de esta comunidad epistémica, durante el periodo estudiado, hay filósofos, sociólogos e inclusive un diseñador gráfico.

Discusión

Más que buscar evidencias empíricas sobre ¿Hasta dónde esta comunidad epistémica influyó en las políticas establecidas en la década de los noventa en materia de educación superior en México?, el asunto central de esta investigación fue atender a la comprensión del papel de estos actores; a entender la importancia de las redes en este tipo de procesos y a hechos como la presencia de los sujetos, sus agendas personales y políticas. Se trata de debatir estos temas públicamente y con bases académicas.
Tal y como lo señaló un integrante de la comunidad epistémica, “no era una academia fría, al contrario, estaba muy viva políticamente” (Entrevista, EC-1). Existió también una transición de activistas a políticos12 y un cambio claro ideológico, al menos en la comunidad epistémica aquí estudiada. La gran mayoría reconoció que eran de “izquierda” pero luego cambiaron (Entrevista EC-3). Los giros ideológicos de algunos de sus miembros son muy evidentes a través de sus escritos (Fuentes, 1983; 1987; 1991).
En muchos sentidos, la función que desempeñó esta comunidad epistémica fue de traductores y también de intermediarios (como ya lo han discutido otros autores que fueron mencionados líneas arriba). Traductores en sentido literal, al publicar textos de autores internacionales que de otra manera no habrían sido difundidos en México en ese momento; algunos ejemplos son: P.G. Altbach; R. Barnett, B. Clark; J. Enders; W.D. Goedegebuure; F. Van Vught; M. Trow y H. Weiler entre otros. Pero también sirvieron para traducir políticas provenientes de otros países o de otras entidades internacionales13 a la realidad mexicana (uno de los más claros ejemplos es el tema de la evaluación o el financiamiento de las instituciones de educación superior, dos de los temas analizados a fondo en esta investigación).
De nuevo, no se trata de calificar el desempeño de estos sujetos sino de transparentar sus posiciones en tanto actores que influyen en un campo de estudios y que también se relacionan de varias maneras en la definición de políticas.
Como lo mencionó un entrevistado, hablando del tema de los académicos que son asesores y consultores gubernamentales o en las universidades, hay pactos no explícitos para no revelar quiénes trabajan como asesores en la SEP y para guardar información “esa es mi impresión, que nosotros hacemos un pacto y algunos dicen me voy a “quemar” si ven que estoy en este entorno, aunque luego me retracto” (Entrevista I-11). Sin embargo, este tipo de situaciones genera muchas especulaciones y suscita desconfianza, “finalmente el debate muchas veces no es académico, muchas veces es político y de política en sentido de gestión de cómo actúa el funcionario o cual es el programa de gobierno porque el que está defendiéndolo es el que lo hizo o el que lo está defendiendo es el que está siendo pagado como asesor del secretario o del rector, entonces hay un ruido ahí importante” (Entrevista I-1). Y son varios los que manifestaron que sí puede haber una pérdida importante cuando no se esclarecen los roles de los individuos: “Tenemos nuestros mejores cuadros en momentos de su vida asesorando a los grandes tomadores de decisiones, y no lo sé, quiero pensar que con la mejor de las seriedades, pero también lo cierto es que la academia al estar tan atenta a los dictados de los tomadores de decisiones pues pierde su propia naturaleza” (Entrevista I-3).
Al final las distintas clasificaciones que se podrían aplicar a varios de los miembros de esta comunidad epistémica durante los años noventa son diversas. Están quienes han transitado desde la academia al espacio de la toma de decisiones, los que de ahí han regresado al ámbito académico, los que se consideran académicos puros, otros que han decidido tomar roles más de tipo consultor o asesor, etcétera. Lo cierto es que falta mucho para agotar este análisis.

Puntos pendientes y limitaciones del estudio

Son muchos los temas que quedan pendientes en este debate que no han podido ser abordados en este artículo. Uno relacionado con el tema del género, debe notarse la desproporción en cuanto al número de mujeres que integran esta comunidad epistémica. Sin duda se trata de un tema muy interesante por desarrollar, puesto que afecta todo el campo de la investigación superior en México y especialmente en relación con el área de políticas donde el número de investigadoras es muy reducido en relación con la cantidad de hombres.
El segundo es respecto a los actores que tomaron las decisiones sobre la reforma en esa década. Aquí se señala que esta comunidad epistémica le dio contenido a la reforma pero difícilmente puede señalarse que ellos decidieron esta reforma. No fueron ellos los que decidieron pero sí le dieron contenido. Los que tomaron directamente las decisiones fueron sin lugar a dudas otros actores. Por ejemplo, más de un entrevistado señaló como grupos de académicos influyentes en la reforma del sistema al “grupo de físicos” o “científicos” que se encontraba como tomadores de decisiones en ese momento (Entrevistas I-1; I-4; I-5; I-7). No es un tema del que no se haya escrito antes, pero no ha sido posible ubicar un estudio que proponga hacerlo de manera seria y sistemática.
El caso muy concreto de la comunidad epistémica aquí estudiada, se trata de una red que además contribuyó notoriamente a la consolidación del campo, como ya se ha señalado. Pero también queda pendiente un análisis que considere la comparación con otras comunidades epistémicas en México e inclusive comparaciones de carácter internacional en el mismo campo de estudios.
Existieron además varias limitaciones metodológicas como el carácter anónimo de las entrevistas en una investigación donde los sujetos son tan importantes, y por tanto, sus nombres e instituciones. También de dio un fenómeno muy interesante a lo largo de las entrevistas, que tiene que ver con el reconocimiento o negación por parte de los académicos a ubicarse dentro de un grupo o siquiera red. Las identificaciones siempre fueron de carácter institucional, pero prácticamente nunca de tipo informal o de cualquier otro. Por un lado, casi nadie se asumió como miembro de ningún grupo, pero por otro lado, les resultaba muy fácil ubicar a otros colegas como parte de grupos, “yo no pertenezco a ningún grupo pero tal investigador sí”, fue una de las respuestas más comunes entre los entrevistados.
Es obvio que no caben las descalificaciones a priori en un tema como este, pero tampoco es sostenible no transparentar el papel de estos actores en nuestro medio. Especialmente cuando han sido muy importantes en el desarrollo del campo pero además influyentes en la definición de políticas. Desafortunadamente no se desarrollaron algunos de los ejemplos que fueron expuestos en la investigación que ha dado origen a este artículo, pero sin duda se encontraron claros ejemplos cuando el trabajo académico de esta comunidad epistémica, algunas de sus líneas principales e inclusive conceptos desarrollados por algunos de sus miembros, se tradujeron después en políticas concretas y de cómo las redes que tejieron a lo largo del tiempo fueron decisivas en estos procesos (Maldonado-Maldonado, 2004).
Al final del trabajo original se señala que uno de los retos no explícitos del mismo es que, si bien no se puede aspirar a que quienes son citados como miembros de esta comunidad epistémica se reconozcan completamente en este análisis, tampoco puede ser deseable un desconocimiento y rechazo absoluto a lo aquí expuesto. Si bien, esta comunidad epistémica se ha transformado completamente, tanto que ya ni siquiera sería válido seguir hablando de una sola comunidad –puesto que sus redes, relaciones personales e institucionales han cambiado notoriamente– ahora que los resultados de esta investigación se están publicando por primera vez en español, ese reto es más vigente que nunca.

Referencias

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1 Una discusión que merece una mención aparte es la referida al uso del término “analistas simbólicos”, sugerido por Reich (1991) como parte de las tres profesiones del futuro. Si bien no será posible desarrollarlo en este artículo, sí fue considerado en la investigación e igualmente descartado, sobre todo porque este término deja fuera el debate sobre las relaciones de poder y los intereses de los expertos. Reich originalmente les otorga a los analistas simbólicos las funciones de resolver, identificar, descifrar y manipular símbolos; es decir, en una postura mucho más neutral (Brunner, 1994).«volver«
2 Ruggie, citado por Haas (1992: 7) dice que las comunidades epistémicas son construcciones que se desarrollan alrededor
de una episteme, ellas delimitan, a través de sus miembros la construcción de la realidad. Haas y su grupo reconocen que usan el concepto desde un nivel menos elevado de abstracción que el usado por Ruggie. «volver«
3 En el estudio original fueron discutidas ampliamente las diferencias entre el contexto latinoamericano y los países anglo-sajones. «volver«
4 Destacan al menos cuatro textos publicados por este autor a partir de 1948 (Mendieta y Núñez, 1948; 1952, 1957, 1967).«volver«
5 La investigación original comprende el análisis por décadas del campo de la investigación en educación superior. «volver«
6 Los participantes en las entrevistas y cuestionarios vía correo electrónico son: Hugo Aboites (UAM-Xochimilco), Germán Álvarez Mendiola (DIE-CINVESTAV), Jorge Balán (Fundación Ford), Hugo Casanova Cardiel (CESU-UNAM), Ángel Díaz Barriga (CESU-UNAM/ANUIES), Axel Didriksson Takayanagui (CESU-UNAM), Juan Eduardo Esquivel (CESU-UNAM), Olac Fuentes Molinar (Ex subecretario de Educación Básica), Manuel Gil Antón (UAM-Iztapalapa), Rocío Grediaga Kuri (UAM-Azcapotzalco), Eduardo Ibarra Colado (UAM-Iztapalapa), Rollin Kent Serna (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla), Salvador Malo (CENEVAL), Javier Mendoza Rojas (CESU-UNAM/ANUIES), Carlos Muñoz Izquierdo (Universidad Ibero-Americana), Humberto Muñoz García (Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM), Imanol Ordorika Sacristán (Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM), Carlos Ornelas (UAM-Xochimilco), Carlos Pallán Figueroa (UAM-Azcapotzalco) y Roberto Rodríguez Gómez (CESU-UNAM). «volver«
7 Principalmente artículos publicados en la revista Universidad Futura, los reportes de investigación del proyecto “Políticas comparadas de educación superior” (efectuado de 1989 a 1998), documentos de política publicados por diversos organismos internacionales (principalmente el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la UNESCO), documentos oficiales sobre las políticas nacionales en educación superior publicados en los sexenios pertenecientes a Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000) entre otros los planes nacionales y sectoriales (Poder Ejecutivo Federal, 1989; 1995). «volver«
8 Sobre todo en el periodo referido puesto que Silvia Schmelkes se convirtió en Coordinadora General de Educación Intercultural Bilingüe, a partir del sexenio de Vicente Fox. «volver«
9 Se produjeron 7 volúmenes y 19 números hasta el invierno de 1995. «volver«
10 Díaz Barriga (2000) y Weiss y Gutiérrez (2003) presentan una discusión más a fondo sobre las revistas más importantes en el campo de la investigación educativa. «volver«
11 Dicho proyecto tuvo también repercusiones importantes en el desarrollo del campo de la educación superior latinoamericana.ma de los activistas. «volver«
12 El tepolíticos que se han dedicado posteriormente a la reflexión o estudio de la educación superior es otro fascinante tópico en donde México tiene numerosos ejemplos que valdría estudiar con más detalle. «volver«
13 Una vertiente muy importante de este trabajo fue la discusión sobre los organismos internacionales puesto que el concepto de comunidades epistémicas tiene un componente internacional muy importante. Sin embargo, ese tema no se desarrolla deliberadamente en este artículo por problemas de espacio. «volver«

Zona de debate

Eusebio Fernández
Respuesta al debate abierto por Manuel Gil

Estudios e Investigaciones


Eduardo Ibarra Colado
Origen de la empresarialización de la universidad: el pasado de la gestión de los negocios en el presente del manejo de la universidad

Análisis temático: políticas públicas en educación superior ¿hacia una nueva agenda?

Claudio Rama
La política de educación superior en América Latina y el Caribe

Rollin Kent Serna Vries
La dialéctica de la esperanza y ladesilusión en políticas de educacion superior en México

Wietse de Vries y Germán Álvarez Mendiola
Acerca de las políticas, la política y otras complicaciones en la educación superior mexicana

Alma Maldonado-Maldonado
Comunidades epistémicas: Una propuesta para estudiar el papel de los expertos en la definición de políticas en educación superior en México

Reformas e innovaciones

María Begoña Alfageme González e Isabel M. Solano Fernández
Programas interuniversitarios para la mejora del proceso de enseñanza-aprendizaje de cursos en línea

Mirador

Valdemar Sguissardi
La universidad brasileña en tiempos de Lula

Ana Irene Medina, Mirta Carrasco y Carlos F. Mazzola
Análisis de los servicios desde la perspectiva de lo público en la Universidad Nacional de San Luis

Estados del conocimiento

Elena Quiroz Lima
La función del conocimiento en las instituciones de educación superior

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