Educación superior y empleo. Escenarios, desafíos formativos y compromisos de sus actores.
Análisis desde el caso español

Alfredo Jiménez Eguizábal
Facultad de Humanidades y Educación, Universidad de Burgos, España

Carmen Palmero Cámara
Facultad de Humanidades y Educación, Universidad de Burgos, España

Pedro Alonso Marañón
Departamento de Educación, Universidad de Alcalá, España
Correo-e: pedrom.alonso@uah.es

Resumen

Las innovaciones socioeconómicas que se están manifestando en la sociedad globalizada actual evidencian el encuentro contradictorio con una serie de amenazas y de oportunidades susceptibles de analizarse en el marco de las relaciones educación superior y empleo. Se advierte también del surgimiento de nuevas demandas y estrategias formativas puestas en marcha por sus distintos actores frente a la nueva regulación del ámbito laboral, situación innovadora que afecta y debe preocupar a las decisiones que se tomen desde el ámbito de la política de la educación superior.Con un enfoque reflexivo, se pretende incitar hacia una actitud comprensiva que apunte a una exigencia de capacidades y que señale la conveniencia del compromiso para encontrar estrategias suficientemente elásticas capaces de responder a un objetivo más ambicioso que la mera solución de problemas prácticos.

Palabras clave: Educación superior, empleo, política educativa, estrategias formativas.

Abstract

Socioeconomic innovations, which are typical for the present globalised society, show a contradictory encounter of a number of threads and opportunities, which can be analysed in the framework of the relationship between higher education and employment. Taking this framework of relations as a multidimensional area, the search of new educational demands and strategies, which are put into operation by different actors because of the new regulation of the labour sector, is introduced. This situation is innovative and should be taken into account for the decisions taken in the political field of higher education. This article pretends with a reflexive approach, which is justified by the empirism of the data and the strict prospective analysis, to stimulate an understanding attitude, which points out a requirement of capacities and which shows the convenience of a compromise to find sufficiently elastic strategies, which are able to respond to a more ambitious objective than the mere solution of practical problems.

Key words: Higher education, employment, educational policy, educational strategies.

Planteamiento

En un momento como el actual, en que se intensifican exponencialmente las preocupaciones y los debates sobre la misión de la universidad, constituye un gran acierto social haber detectado como clave de bóveda las interesantes relaciones entre educación superior y mercado laboral. Otro problema distinto son las dudas que se pueden generar sobre el método para conferir sentido y objetivar, en el contexto más amplio y realista posible, las variables más influyentes y decisivas en orden a lograr un enfoque totalizador, como muestra el proyecto CHEERS (Career after Higher Education: a European Research Study 1), una iniciativa investigadora de 12 países, 11 europeos y Japón para estudiar la situación laboral de los jóvenes graduados de enseñanza superior (Capital Humano, 2001). En todo caso, enfrentarnos con la situación nos ayudará a comprender lo que ha sucedido hasta hoy y, lo que es más importante, para proyectar también y, en su caso, fortalecer las decisiones políticas del horizonte más inmediato.
Ciertamente, los trabajos prospectivos si han de responder con acierto al paso del tiempo y confirmar el sentido de adaptación y transición, deberán diseñar estrategias que no sólo analicen los sucesivos y desbordantes cambios que se están operando en la sociedad, la cultura y la tecnología, sino que se anticipen a las expectativas ya perceptibles del porvenir e incluso contribuyan a crearlas, porque el futuro, no hay que esperarlo, toda vez que lo más inteligente es por supuesto investigar y hasta inventarlo (Escolano, 1992).
Ahora bien, un trabajo susceptible de cumplir las funciones anteriores, y con la responsabilidad de roturar el mapa de situación y provocar la reflexión fecunda de la comunidad científica, puede originar tratamientos analíticos muy diferenciados (Bricall, 2000; García-Montalvo, 2001; García-Montalvo y Peiró, 2001; Sáez Fernández, 2000). Esta diversificación nos impone una difícil tarea de selección de perspectivas y argumentos que lleva en sí misma sus propios límites.
Abordamos, por tanto, un importante y significativo problema, conscientes de las profundas transformaciones operadas en su estructura bajo la influencia, entre otros factores, de los repartos de roles y equilibrios de poder que se han generado en la relación entre educación y empleo, en el tejido socioeconómico con evidentes repercusiones en el entramado de profesiones y cambios ocupacionales, en la formación como herramienta estratégica y en las políticas formativas de nuestro país en esta época, y que se desenvuelven, además, en condiciones financieras muy cambiantes y restrictivas. En simetría con esta última afirmación, nótese, por cierto, cómo la entrada en la Unión Europea de países con diferente grado de desarrollo ha reforzado las tesis de que los fondos estructurales deberían desaparecer o, al menos, reducirse y reconvertirse en el futuro.
No es de extrañar que, debido a estas sorprendentes vinculaciones, se vea reforzada la atención específica orientada a la solución creativa de estos problemas. En este sentido, tomamos como referente inicial el conjunto de oportunidades y amenazas inducidas por las recientes transformaciones socioeconómicas, considerando el impacto y repercusiones estratégicas de estos cambios en las inevitables relaciones de muy diverso signo existentes entre educación superior y empleo. Mediante estos análisis, apuntaremos cómo emergen nuevas demandas y estrategias formativas de diferentes actores en su comportamiento frente a la regulación del empleo y cómo se materializan estas innovaciones en las decisiones de la política de educación superior, en el binomio formación-empleo con una mayor proximidad, gama de relaciones y niveles de comprensión entre la universidad y las empresas y en la adaptación de la oferta a unos requerimientos socio-educativos y profesionales notablemente más exigentes en todos los órdenes.
Con este afán, rastrearemos también algunos datos, siempre despiertos a la inventiva de descifrar nuevos elementos de análisis –papel de la formación, mercado de trabajo y requerimientos de cualificación presentes y futuras–, nuevos instrumentos de desarrollo –guías y observatorios de empleo que informan sobre los rendimientos educativos y niveles de consistencia del empleo, impulso de las prácticas, autoempleo, empresa virtual– y nuevos comportamientos institucionales y personales –modificaciones en la oferta formativa, criterios de exigencia, mecanismos para superar la fragilidad psicológica propia de las personas excesivamente penalizadas por el paro–, todos ellos con evidentes repercusiones prácticas en las principales señas de identidad cultural y social. Vislumbrar el sentido de los cambios producidos y anticipar nuevas oportunidades, conforma, en definitiva, la pretensión de nuestra aportación.

Cambios socioeconómicos: amenazas y oportunidades

Importantes especialistas en diferentes ramas de las Ciencias Sociales coinciden en afirmar que nos encontramos ante un gran cambio en el devenir histórico (Touraine, 1993; Castell, 1994; Tedesco, 1995; Cortina, 1996; Fernández Soria y Mayordomo, 1996; Hargreaves, 1996; Torres Ripa, 1996; Estefanía, 1997; Alvarado, 1998; Beck, 1998; Gómez Buendía, 1998; Palmero Cámara, 1999; Gómez-Bezares, 2001). En esta línea, el afamado economista norteamericano Lester C. Thurow (1996), advierte sagazmente que nos movemos hacia un mundo nuevo, en gran parte desconocido y donde aparecen grandes interrogantes e incertidumbres. Es evidente que nos vamos a encontrar con amenazas importantes que pueden acabar con la viabilidad económica de todos los que no se adapten, pero simultáneamente nos encontraremos con oportunidades, que propiciarán grandes ventajas a los que con sorprendente intuición sepan aprovecharlas.
Una visión inmediata sobre los nuevos marcos de referencia que envuelve el binomio formación-empleo nos advierte de los cambios profundos que se han producido en tan sólo una década –crecimientos continuados del Producto Interior Bruto, superiores en España al 3%, haciendo descender nuestra tasa de desempleo por debajo del 16%; positiva evolución de los desequilibrios macroeconómicos; mayor cohesión de la Unión Europea, convulsionada en parte por interesantes procesos cuantitativos con las nuevas incorporaciones de países y cualitativos con la creación de la moneda única (Cámaras de Comercio, 2000)– y que hemos integrado, con mayor o menor dosis de explicación, en el concepto nuclear acuñado de globalización. En estas circunstancias entendemos que se refuerza el interés por el discurso sobre la formación, las prácticas de empleo y sus formas de relación y convergencia.
Parece meridianamente claro que en estos momentos la distribución de la riqueza y de la renta en nuestro planeta está sufriendo importantes alteraciones: algunos países exhiben altas tasas de crecimiento, mientras otros decrecen; unos sectores se desarrollan y otros tienden a desaparecer; las diferencias de renta se acrecientan entre segmentos de población que antes estaban muy próximos. Uno de los cambios más claros consiste en que el importante desarrollo tecnológico nos permite, de manera creciente, atender un mayor número de necesidades con un menor número de horas de trabajo. El desempleo se ha convertido en el principal problema de muchas economías desarrolladas. El reparto del trabajo, y la consiguiente reducción de jornada, se ven cada vez menos como una conquista social, pudiendo llegar a ser una imposición: determinar y controlar el número máximo de horas de trabajo. ¿Es éste un camino correcto? Martin y Schumann (1998) recogen una idea que se suele denominar: “la sociedad 80-20”. De forma muy resumida esta predicción nos previene acerca del fenómeno de que, dentro de no muchos años, el 20% de la población activa bastará para cubrir las necesidades de todos; dicho de otra manera, el 80% restante vivirá a costa de ese 20%, que será el que participe activamente de la vida, del beneficio, del consumo. Se ha acuñado el término “tittytainment”, combinación de entertainment (entretenimiento) y tits (pechos en argot americano, que aquí debe entenderse más en el sentido nutricional que sexual); el afortunado porcentaje trabajador tendría que proporcionar tittytainment –alimentación y diversión– al resto. No creemos que la situación descrita sea sostenible, y estamos convencidos de que éticamente no es nada deseable, pero alguna solución habrá que buscar si no queremos vernos abocados a ese escenario. Probablemente el sector servicios puede proporcionar un gran número de empleos en el futuro, pues hay importantes necesidades insatisfechas en este campo, pero habrá que profundizar en su forma de financiación, que se muestra débil e inconsistente.
Otra característica importante de la revolución tecnológica a la que asistimos es su influencia en la localización de la actividad económica. Hasta hace relativamente pocos años la cercanía a las fuentes de energía, a las materias primas o a las redes de transporte resultaban muy importantes, prácticamente imprescindibles, para el desarrollo económico, y así ha venido sucediendo desde la revolución industrial. Las industrias de los siglos XIX y XX se han localizado normalmente en lugares privilegiados para su ubicación: para unas fue esencial situarse cerca de los pozos de carbón, otras debían estar próximas a puertos marítimos o fluviales, casi todas debían contar con suficiente capital físico. En este momento, muchos países o regiones están consiguiendo altas tasas de crecimiento careciendo de este tipo de características, pues el desarrollo tecnológico está en la base de este fenómeno. Las nuevas industrias, las que hoy crean mayor riqueza, tienen el “conocimiento” como valor añadido fundamental, pudiendo localizarse en cualquier lugar del planeta. Si a esto agregamos el desarrollo de todos los sistemas de transporte, la enorme movilidad del capital financiero y el vertiginoso crecimiento de los sistemas de telecomunicaciones, tendremos que concluir que la localización de la actividad económica en el futuro se va a mover por unas pautas muy distintas a las que históricamente nos tenía acostumbrados.
No debemos tampoco olvidar otra característica a la que ya nos hemos referido brevemente: los cambios demográficos. La población del planeta crece, y lo hace en los países más pobres; simultáneamente, los países ricos ven cómo sus habitantes se hacen más viejos. Una gran masa de población joven y pobre quiere entrar en la fortaleza donde viven los viejos ricos; algunos logran traspasar las fronteras y ese fenómeno irá creciendo en el futuro –caso de la emigración latinoamericana a Estados Unidos y España o la de África hacia Europa–; pero otros utilizan el mercado global para acercarse al mundo del bienestar económico, poniendo sus productos en los países desarrollados, sin necesidad de trasladarse físicamente, situación de los países del este de Asia. Parece difícil, desde una postura ética, negar a los habitantes de los países más pobres el acceso a los más desarrollados, pero es que además estamos convencidos de que no va a ser posible hacerlo.
Así pues, la globalización tiene importantes efectos en el funcionamiento económico de nuestro mundo (Beck et al., 1997; Giddens, 1997; Bourdieu, 1998; Góme-Bezares y Jiménez Eguizábal, 1999). La mano de obra barata de los países menos desarrollados atrae al capital financiero; lo mismo sucede con el capital humano, que en forma de “conocimientos” se traslada a gran velocidad a cualquier lugar del planeta; aumenta así la actividad en muchos países, antes subdesarrollados. Simultáneamente se están produciendo emigraciones de mano de obra barata hacia los países más desarrollados; de esta manera, los empresarios del Primer Mundo pueden utilizarla sin tener que trasladar sus instalaciones.

El resultado de todo esto es que el capital, la mano de obra y los conocimientos de distintas nacionalidades, cooperan en la producción de bienes y servicios en diferentes partes del mundo, expandiendo el comercio mundial, las compañías multinacionales y haciendo cada vez más cierta la globalización.
La competencia de los países menos desarrollados va suponiendo un obstáculo cada vez más insalvable para muchos de nuestros sectores económicos. Precisamente son los intensivos en mano de obra, o aquellos no muy sofisticados tecnológicamente, los que antes han sufrido el azote de esa competencia. Y detrás de esas empresas con dificultades hay individuos, familias, residentes en el mundo desarrollado, que ven cómo disminuyen sus posibilidades de empleo y sus salarios. Esto es perfectamente lógico, pues los hombres y mujeres que, con poca cualificación compiten en el mercado de trabajo del Occidente desarrollado, en realidad están compitiendo con un gran número de individuos, extendidos por todo el planeta, que tienen una cualificación similar.
Resulta ilustrativo comprobar, según datos de Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2004) español, cómo el sector de mayor desempleo absoluto en España, considerando la variable formación se corresponde con las categorías denominables “no cualificados”, con un 67.3%, a saber: analfabeto (0.9), Educación Primaria (21.2), Educación Secundaria (45.2). Las Enseñanzas Técnico Profesionales (17.3) y los Estudios Superiores (14.4) representan el 31.7% restante. Si además, contemplamos datos más concretos, referidos a una Comunidad Autónoma muy significativa como es la de Madrid (Comunidad de Madrid, 2004), y apreciamos que las tasas de inserción laboral respecto a la demanda existente se sitúan en un 88% en los empleos denominados “trabajadores no cualificados”, surge una evidencia digna de destacar: aun siendo el sector no cualificado el que más tasas de empleo real produce, el número de desempleados en ese sector sigue siendo mayoritario. Entendemos que si, por una lado, se están produciendo movimientos migratorios hacia países desarrollados, precisamente con perfiles profesionales de mano de obra no calificada, y a la vez se va consolidando la tendencia de un movimiento de capital o inversión en países no desarrollados donde la producción y manufactura resulta más rentable –caso de países de Europa del Este, Asia o norte de África–, será cada vez más difícil sostener que los trabajadores tengan retribuciones muy diferentes, según el país en el que trabajen, si suponemos un trabajo productivo de las mismas características.
Exactamente lo contrario está ocurriendo con los salarios de los individuos altamente cualificados; éstos, al hacerse relativamente más escasos, han conseguido aumentar sus retribuciones. Este proceso se está observando desde hace bastantes años, produciéndose una creciente desigualdad en las rentas dentro de los países desarrollados. Ha aparecido en Occidente un importante número de excluidos (personas sin trabajo, muchas veces sin hogar, y casi siempre marginados por la sociedad) que, si no acertamos en las medidas a tomar, va a crecer en el futuro, a la vez que muchos obreros no cualificados, que han tenido la suerte de encontrar o mantener su puesto de trabajo, han visto caer sus salarios reales. Está pasando la época en la que aquellos trabajadores del primer mundo, que tenían una cualificación similar a los del tercero, podían obtener mayores salarios gracias a que usaban mejores materias primas, utilizaban más capital y tecnología, a la vez que trabajaban junto a la mano de obra más cualificada; esta tendencia a la igualdad internacional, para cada nivel de cualificación, juega en contra de los menos cualificados del primer mundo. Junto a estos, los más afortunados, los más cualificados, ven aumentar su participación en la riqueza y en la renta nacional.
De todo lo anterior, creemos que es fácil colegir, que existen en este momento suficiente número de nuevas circunstancias, como para pensar que importantes grupos sociales, empresas e individuos, han de hacer un gran esfuerzo de adaptación. Como, en efecto, no afrontamos de forma atomizada un conflicto de rango exclusivamente económico, sino que el problema penetra en los idearios sociales y afecta directamente a los principales conflictos de la realidad, pensamos que la educación, y especialmente su segmento superior, puede ser el principal instrumento para que esas circunstancias amenazantes para una determinada forma de vida, sean convertidas inteligentemente en oportunidades de prosperidad para el futuro.

Nuevas demandas y diferentes estrategias formativas

Aunque sometidas a permanente oscilación, hemos conocido recientemente buena parte de la información cuantitativa que condiciona la descripción de las características económicas, educativas y de mercado, gracias a los resultados de la puesta en marcha en 1997 del aludido proyecto Cheers, que cuatro años después proporciona una importante base de datos, expuestos selectivamente y con cierta prognosis en el Encuentro sobre La formación y el empleo de los universitarios en España y en Europa, que bajo la dirección de Antonio Sáenz de Miera se celebró en septiembre de 2000 en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, y que hoy disponemos, gracias a la aportación del investigador del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), José García Montalvo autor del estudio sobre el caso español, publicado por Bancaja (2001).
Por una parte, tomando como referencia el PIB, España presenta una escasa inversión en educación superior. Nos encontramos en la parte inferior de la escala que randomiza los países europeos, muy lejos de la envidiable situación de Noruega y Finlandia. No sirve ni el consuelo de superar a la República Checa. Este orden se altera sustancialmente si atendemos al porcentaje de gasto sobre el PIB per cápita, que mide más el esfuerzo en educación universitaria, donde nos encontramos en la media de la OCDE, por encima incluso de países como Francia y Alemania. Por último, si consideramos el gasto por estudiante, la baja cifra que presenta España en términos comparativos revela el aumento del número de alumnos.
En un orden más longitudinal, nos interesa la esperanza de años de estudio. A un joven de 17 años le corresponde en el marco europeo una esperanza de dos años y medio de estudios. En este criterio, España se encuentra en la media.
Por otro lado, si se somete a consideración las causas de por qué estudian los universitarios, nos encontramos con dos constantes: ganar más y estar menos desempleado. A este respecto, conviene significar que los universitarios una vez incorporados al mercado de trabajo ganan un 70% más en términos salariales respecto a los trabajadores que sólo precisan estudios de secundaria. Por el contrario, esta apreciable diferencia no se refleja de igual manera en la tasa de desempleo que se sitúa, muy próxima, en el 0.9. Ello nos remite al interrogante Títulos contra paro. ¿Protegen los estudios del desempleo? planteado por el profesor Julio Carabaña (2000).
Al segmentar la pregunta en función del estado del estudiante, advertimos que antes de entrar, las razones son ganar más y realizarse personalmente; durante la estancia, se asocian al aprendizaje de teoría y métodos, contacto con el profesor y adquisición directa de experiencia laboral, en cierto y curioso paralelismo con las argumentaciones contenidas hace ya más de dos décadas en el Libro Blanco de la Reforma Educativa. Después de la estancia universitaria, el estudio acusa el mal funcionamiento de las agencias públicas de colocación, tanto en España como en el extranjero.
Las afirmaciones anteriores nos conducen a una consideración complementaria relacionada con la sobrecualificación. Según datos provisionales, el 18% de los encuestados afirma que para las tareas que realiza no se requiere ser universitario. Con estos registros, la ecuación del mercado perfecto que diseña capital humano sobre una formación que implica productividad y que repercute en mayor salario, presenta algunas imperfecciones, que son puestas de manifiesto en la existencia de un 30% de sobrecualificación y un 15% de infracualificación, resultando muy interesante constatar cómo el nivel de sobrecualificación no ha variado en los últimos años. No obstante, las consecuencias de este fenómeno siguen teniendo un fuerte impacto a través del coste de oportunidad alto debido a la financiación pública y el malestar psicológico que genera en los universitarios. En el caso de España, las consecuencias financieras de la sobrecualificación se cifran en un tercio de la inversión con importantes repercusiones en menores salarios, más contratos temporales con más desempleo y menor propensión de volver a los estudios universitarios. Además, parece también evidente cierta crisis y discontinuidad en los modelos de búsqueda de empleo, como denuncian diferentes observatorios de empleo al mostrar que la tasa de colocación –porcentaje de quienes han tenido o tienen una ocupación, aunque con marcadas diferencias entre bloques de carreras– durante estos últimos años se sitúa en torno al 70%, con un proceso de rotación laboral intenso. En lo referente a la duración del periodo de búsqueda –tiempo transcurrido desde la finalización de los estudios hasta conseguir un empleo–, la media se sitúa en los diez meses. Sigue sobresaliendo entre los mecanismos de acceso con un 30% la vía familiar (Sáez et al., 2000; Brincones et al., 1999).
Por medio de estos análisis que concretan las más recientes tendencias, reflejando algunas conocidas evidencias sobre la aceleración en el sistema productivo, descensos en los costes, cambios profundos en los contenidos de los puestos, escenarios cambiantes con la descentralización e internacionalización, vemos como emerge la necesidad de generar nuevas estrategias formativas ordenadas a cubrir las nuevas expectativas económicas y responder a las tendencias de empleo, entre las que parece identificarse como elemento común una marcada impronta tecnológica.
Confirmados estos datos, no podemos, en cambio, diseñar hoy en términos absolutos cuál sería el sistema educativo adecuado. No obstante, sí aparecen descripciones que han de llevarnos a reflexionar. Intentando comprender la evidencia de que un 30% de los egresados no dispongan de un acceso inmediato al mundo laboral y que con ello se evidencia la paradoja de que una sobrecualificación esté generando desempleo –precisamente por la existencia de expectativas favorables a un reconocimiento salarial y a una inserción laboral casi inmediata–, hemos de considerar la necesidad de desentrañar esa posible, aunque no real contradicción, en un sistema de mercado selectivo para el que la educación superior parece estar preparando a sus recursos humanos. Un reciente estudio sobre educación superior y futuro de España, llevado a cabo por la Fundación Santillana, permite que nos situemos ante la disyuntiva de una tradición posibilista e igualadora que ha de aprender a convivir con las auténticas necesidades del mercado:
“ No conviene minusvalorar el problema del ajuste de la enseñanza profesional con el mercado de trabajo, ni exagerarlo. La educación superior en España y otros países es tradicionalmente una educación sobre todo profesional; la enseñanza profesional ha sido y es todavía su principal razón de ser. Tiene que justificarse por tanto en términos de su ajuste con un mercado de profesiones. Además, es una universidad pública costeada, sobre todo, por los impuestos, y la justificación habitual de esta subvención política es que la educación tiene una tasa de rendimiento social muy alta precisamente porque es una enseñanza de profesiones útiles al conjunto del cuerpo social; ésa sería su contribución principal al crecimiento económico de la sociedad en cuestión. Pero si se hace ese discurso de justificación de la universidad por su función de enseñanza profesional, habrá que someterla al criterio de evaluar el ajuste de la enseñanza con los requerimientos del sistema de trabajo” (Pérez-Díaz y Rodríguez, 2001).
Pero hay algunos datos que parece necesario considerar. Por ejemplo, Thurow (1996) con una rigurosa actitud prospectiva advierte cómo en un plazo de ocho años, el coeficiente que relaciona las habilidades matemáticas con los ingresos se ha triplicado en el caso de los hombres, y duplicado en el de las mujeres. Esto no debe sorprendernos, y parece que, incluso en la parte baja de la escala de cualificación, va a ser imprescindible poseer ciertos conocimientos informáticos y manejar con soltura magnitudes numéricas.
Por la parte de arriba de la escala de la cualificación sabemos que la imaginación, la capacidad de invención, el liderazgo, las habilidades organizativas, la capacidad tecnológica, en definitiva, el poder del cerebro, van a resultar cruciales. Tendremos que idear, y en muchos centros educativos ya se está haciendo, nuevos currículos, nuevos sistemas pedagógicos, que permitan formar a los individuos en ese tipo de competencias.
En todo caso, parece probada la necesidad de conocimientos informáticos, cursos complementarios, habilidades humanas que guardan relación con el trabajo en equipo y el liderazgo compartido, así como habilidades analíticas de elaboración de diagnósticos, estrategias y previsión de escenarios futuros.
Entendemos que la educación tiene un reto especialmente importante en esta coyuntura finisecular y de relevo milenar. Acertar en el diseño del sistema educativo va a ser absolutamente fundamental, tanto a nivel nacional como internacional. Es evidente que la educación siempre ha sido importante, pero no parece aventurado suponer que en el futuro lo va a ser todavía más, dado el momento que nos ha tocado vivir, donde el “conocimiento”, en sus más variadas formas, es la verdadera ventaja competitiva y duradera de los individuos, las empresas o los países.
Desde una perspectiva española, o tal vez mejor europea, nos tendremos que esforzar en proporcionar unos conocimientos suficientes a todos nuestros conciudadanos, que les permita enfrentarse con ciertas garantías a una competencia creciente en una economía globalizada. Simultáneamente habremos de crear ese capital humano altamente cualificado, que nos posibilite seguir estando entre los primeros países del mundo.
Es precisamente la existencia plural de este conjunto de requerimientos económicos, sociales, políticos y educativos, sumamente diversos, pero coincidentes en sus objetivos, lo que demanda, en primer lugar, la disposición y la decisión de dedicar los recursos que el reto requiere. Necesitamos una educación que profundice en la igualdad de oportunidades, que evite en lo posible que los individuos menos dotados o menos motivados se descuelguen del sistema, proporcionando a la inmensa mayoría unos mínimos suficientes de formación, y a una proporción importante, una elevada cualificación. Desde un punto de vista ético, advertimos que se trata de una responsabilidad de todos, pero dada la organización de la sociedad será, en primer lugar, una responsabilidad del Estado.
Siempre ha habido razones poderosas para invertir en educación, quizá la dignidad humana sea la más importante de todas, pero ahora, además, es cuestión de supervivencia de nuestro modelo social. El siguiente problema es hacerlo con eficacia, logrando que tanto la planificación general del modelo educativo, como su concreción a nivel de centro, consigan los objetivos deseados. En relación con este tema, habrá que impulsar, al menos, dos líneas prioritarias de actuaciones:

• Descentralización, para que cada decisión se tome en el lugar más adecuado.
• Motivación, para que cada decisión se tome en el sentido más adecuado.

Pero, admitidas estas premisas desde una perspectiva de conjunto, los comportamientos de los distintos actores no pueden ni deben ser asignados con la misma perspectiva. Con cierta cautela por los riesgos de simplificación en los que podemos incurrir, consideramos, sin excluir otras perspectivas de análisis, tres tipos de acto res que influyen de forma interdependiente en la cuestión planteada: actores socio-educativos, productivos y los que podemos agrupar bajo la rúbrica de universitarios que buscan empleo.
En lo que afecta a los actores sociales y educativos, destacamos la necesidad de implantar y mejorar los sistemas de información al alumno, generalizar el desarrollo de prácticas para la inserción profesional, y alcanzar un estadio superior en el grado de compatibilidad de sus estrategias con el mundo empresarial. A ello añadiríamos la mejora en las universidades de las guías de empleo y observatorios ocupacionales, ampliando su abanico funcional: mejores servicios, nuevos mercados, nuevas tecnologías, visión estratégica de mercado y de producto, actividad emprendedora.
En la perspectiva del análisis institucional concretada en la propia dinámica y funcionamiento de las universidades, uno de los ámbitos que más ha resultado afectado por las modificaciones descritas es el referido a los sistemas y procesos de administración y gestión, que se enfrentan con carácter ineludible a la necesidad de aumentar la cantidad de bienes y servicios disponibles en un marco definido por la aparición continua de nuevas necesidades que hay que tratar de cubrir, cumplimentando, además, los objetivos de la llamada “Calidad Total”.
Parece evidente que dada la importancia de la educación superior, hemos de plantearnos seriamente la eficiencia en su gestión y permanecer atentos al proceso de construcción de nuevos modelos de gestión. Cada individuo va a verse afectado por estas decisiones, dada la extensión de usuarios de este sistema, y también lo va a ser la sociedad en su conjunto, ya que su futuro depende de la formación de sus elementos constitutivos.
Los desarrollos recientes se articulan fundamentalmente en torno al modelo de autonomía de gestión, que se muestra como uno de los mecanismos más competentes para promover la calidad, aún a pesar de ciertas lagunas detectadas en los procesos de toma de decisiones educativas y en la confección de los instrumentos de gestión, todavía muy dependientes en su configuración y proyecciones de órganos políticos y criterios preestablecidos y externos. Bajo esta perspectiva, el denominador común de su gestión plantea la autonomía de decisión, la financiación con riesgo y la responsabilidad del resultado, ordenados al objetivo de maximizar su valor para la sociedad.
Por lo que se refiere a los actores productivos en lo que afecta a la cuestión que aquí nos interesa, los indicios más interesantes son los relativos a la preocupación y esfuerzo sostenido para el desarrollo de buenas prácticas y al establecimiento de canales de comunicación y mutua influencia con el sistema educativo, sin someterse ambas partes a tesis deterministas.
Por último, a los actores universitarios que buscan empleo les corresponde hacer bien la carrera, realizar las prácticas, mantener la vitalidad intelectual y fomentar la actitud y vocación de actualización. La necesaria adaptación –entornos, status, condiciones– y autodirección –trayectoria personal, anticipación y carácter emprendedor–, que se precisan del universitario para su incorporación al mercado de trabajo, plantea de forma inequívoca una nueva función de liderazgo de la educación.
En este punto, la reflexión sobre las características que debe tener un comportamiento ético no deja lugar a dudas y exige plantearse el problema desde distintos ámbitos. En primer lugar, el universitario es un profesional que ofrece un servicio y al que se le debe exigir que sea eficaz, además, su actividad productiva consiste también en investigar, para lo cual se ha de situar en un marco de racionalidad moderno del que se derivan consecuencias morales o axiológicas; por último, su trabajo afecta al interés común de la sociedad por lo que la ética individual ha de tener como referencia siempre la ética social para ejercer responsablemente su profesión en beneficio de la sociedad (Bernstein, 1991; Aula de Ética, 1995; Hortal, 1995).
Queda todavía un punto, porque no queremos cerrar esta reflexión sin atraer la atención especialmente hacia las nuevas oportunidades profesionales que emergen en relación con los problemas de los excluidos –primer empleo, edad, sexo–, con el interrogante sobre cómo se gestiona la diversidad; con el denominado tercer sector –organizaciones sin ánimo de lucro– en el que no debemos olvidar los siete millones de trabajadores en la Unión Europea vinculados directa o indirectamente con este tipo de organizaciones, que no sólo apuntan alguna disfunción socioeconómica, sino que están provocando desafiantes procesos formativos asociados a nuevos lenguajes, sistemas de relación y códigos de empleo.

Consideración final

En apretada síntesis, hemos mostrado el carácter contradictorio –amenazas y oportunidades– de los cambios socioeconómicos y algunas de sus repercusiones en las relaciones conceptuales y metodológicas que delimitan la confluencia de intereses entre educación superior y mercado de trabajo. Al considerar este ámbito multidimensional, hemos advertido cómo pueden desencadenarse estrategias diferenciadas en los distintos actores, sobre los que hemos apuntado algunas posibilidades innovadoras. Ello porque, en la medida que administrar la educación es determinar la forma de modificar y adaptar mejor el funcionamiento del sistema educativo, la pregunta por “cómo funcionan las cosas” implica también un interrogante acerca del modo de cambiarlas (Popkewitz, 1988).
Esta tarea exige no sólo capacidad sino también valor, una actitud de arrojo para atreverse a navegar libremente en el mundo plural hacia estrategias suficientemente elásticas, capaces de legitimarse en un nuevo escenario –no sólo europeo– y de responder a los actuales desafíos, persiguiendo un objetivo más ambicioso que la mera solución de problemas prácticos.

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1 Los países incluidos en el proyecto fueron Alemania, Austria, España, Finlandia, Holanda, Italia, Japón, Noruega, Reino Unido, República Checa y Suecia. «volver«.

Ensayos

La evaluación como política, discurso y práctica en la educación superior boliviana
Crista Wiese Vargas
Directora de Planificación Académica, Universidad Mayor de San Simón, Cochabamba, Bolivia.

Resumen

Se hace una reflexión teórica sobre el significado de lo político y sobre la construcción de las políticas en el contexto actual, sobre todo el de la educación superior boliviana. Para ello se utiliza algunas categorías propuestas por Beck como la diferenciación entre políticas y subpolíticas y entre política simple y política reflexiva. La evaluación como política y subpolítica en Bolivia es a la vez política simple y política reflexiva, la universidad ha pretendido cambiar las reglas del juego, dejándose dirigir y jugando dentro del sistema de reglas, cayendo así, inevitablemente, en la ambivalencia y en el desgaste de sus propias iniciativas que finalmente parecen haber sido derrotadas, constituyéndose en una política simple “fachadista”, es decir, una política que cambia los nombres pero que en el fondo sirve para mantener por detrás los contenidos. La evaluación, por tanto, cumplió una función legitimadora pero no transformadora.

Palabras clave: Evaluación, políticas públicas, Bolivia.

Abstract

This paper focuses on a theoretical reflection upon the meaning of political issues and on the construction of policies in a real context, particularly in Bolivian higher education. In order to do so, categories suggested by Beck –including differentiation between policies and subpolicies, and between simple and reflexive policy– are used. In Bolivia, evaluation as policy and subpolicy is both simple policy and reflexive policy. The University has intended to change the rules of the game by following them and playing within such set of rules, therefore, inevitably falling into an ambivalence and the wearing out of its own initiatives, which seem to have become only a façade –this is, the name of the policy changes while contents are kept the same. Evaluation, therefore, met a legitimating while not transforming task.

Key words: Evaluation, public policies, Bolivia.

La evaluación como política

Hablar de la evaluación como política en primer término incita a hacer una reflexión sobre el significado de lo político y sobre la construcción de las políticas en el contexto actual. Para ello utilizaré algunas categorías propuestas por Beck (1998), como la diferenciación entre políticas y subpolíticas y entre política simple y política reflexiva.
En principio, la evaluación es parte de las políticas en el sentido de políticas como contenido de los programas políticos para la formación de relaciones sociales (policys) (Beck, 1998) donde los actores sociales aptos son los actores colectivos, ubicados en la esfera de la política formal. Pero al mismo tiempo es en sí misma una actividad política o pertenece al campo de las subpolíticas, que tomando a Beck se caracterizan por el hecho de que los actores aparecen en el escenario de la formación social, fuera de la estructura del sistema político o corporativo y por el hecho de que no sólo los actores sociales y colectivos, sino también los individuos compiten con ellos y entre si por el emergente poder de estructuración de lo político. (Beck,1998: 141). Las subpolíticas significan, por lo tanto, la estructuración de la sociedad desde abajo.
Se trata, entonces, de nuevas formas de estructuración y de construcción de alternativas de solución a problemas sociales de cada vez más diversa índole. En el Estado nación moderno dichas respuestas eran construidas y administradas, básicamente, desde el poder político formal, desde el Estado, sin embargo, hoy estamos frente a un descentramiento del poder estatal. Hay entonces una nueva relación Estado-mercado que plantea la reinvención del gobierno en un espacio social sin centro. Desaparece la lógica centralista y aparece un conjunto de lógicas y de subsistemas. Hay un descentramiento de la política, una relación distinta entre la política y su estructura (Lechner, 1997). Prevalece la lógica autónoma de los subsistemas entrecruzados por sus relaciones jerárquicas e interpuestas, donde se generan diversidad de modelos de integración (Lechner, 1997) y en los cuales un factor fundamental es la auto organización.
El análisis de la evaluación como política abarca las dos puntas, como política y como subpolítica, pues ésta ha ido construyéndose en ambas dimensiones de manera simultánea con diferentes énfasis y también con aspectos comunes y contradictorios.
En un intento de aplicar las categorías anotadas al análisis de las políticas de evaluación en Bolivia quisiera desarrollar algunas ideas.

La evaluación como política

En primer lugar, en cuanto al análisis de la evaluación como política, tenemos como actores centrales al Estado y los organismos internacionales que han promovido en América Latina –a la par de las reformas estructurales y los programas de ajuste– los procesos de reforma educativa y los procesos de reforma universitaria.
En tanto las medidas de ajuste tocan el centro de la organización estatal, su relación con las universidades públicas es modificada; tanto Estado como universidades se encuentran comprometidos con las agendas propuestas por estos organismos en materia de política universitaria.
Dichas agendas proponen al menos estos elementos comunes:

• Reducción del financiamiento estatal a la educación superior o diversificación de las fuentes de financiamiento
• Vinculación de las universidades al mercado y el sistema productivo
• Selectividad en el acceso
• Expansión del sector privado y diversificación institucional
• Control, regulación y evaluación por parte del Estado, transparencia (accountability) por parte de las universidades.
• Reforma institucional vinculada a los criterios de productividad, eficiencia y eficacia como componentes de la calidad.
En la implantación de estas políticas los procesos de evaluación y acreditación ocupan un lugar estratégico, convirtiéndose en el eje central de las mismas. Estos procesos generan una polémica que manifiesta el giro que han tomado los Estados con relación a la educación superior configurándose un nuevo conjunto de relaciones de poder y composición de fuerzas que empuja, progresivamente, a las instituciones a cumplir las expectativas de productividad, eficiencia y transparencia.
El Estado se desplaza, entonces, desde el cómodo lugar de la financiación incremental sin regulación, al intento progresivo de regulación tocando el intocable principio de la autonomía, sin discutirlo directamente, pero tratando de instrumentar acciones de reforma tendientes a un mayor control y un menor peso económico para el Estado en la financiación de la educación superior.
Sin una exacta correlación con estos fines, aparece la evaluación como el instrumento multicomprensivo de la política planteado como generador de calidad y capaz de introducir la “reforma universitaria”, cuya discusión sin embargo ocupa un segundo plano.
Hasta fines de los ochenta el Estado se caracterizó por una completa ausencia en materia de política universitaria, restringiendo su accionar al tema presupuestario, salvo en los periodos de intervención durante las dictaduras militares de esa década.
Una importante señal de la tradicional ausencia estatal en materia de construcción de políticas universitarias es la dependencia de éstas del Ministerio de Planeamiento, no así el de Educación y la inexistencia de una instancia gubernamental que trate los temas universitarios.
En un primer intento de construcción de políticas, en de los noventa se crea la UDAPSO que dedica una importante porción de sus esfuerzos al tema universitario, generando debates de diversa índole.
De este proceso es importante señalar algunos hitos que tienen que ver con las transformaciones propias del campo de la educación superior, pero también directamente con la intencionalidad estatal respecto al curso que éste debía tomar, desde la perspectiva neoliberal predominante en el periodo y que muestran su recorrido hasta hoy.
Al respecto podemos anotar lo siguiente:

• La aparición y expansión del sector privado bajo el manto estatal, aunque sin una regulación clara.
• La creación de instancias estatales directamente responsables de los temas universitarios incluyéndola como parte de su agenda de reformas.
• La inclusión de temas universitarios en la Ley de Reforma Educativa 1565 emitida en 1994, donde el eje central, como se adelantó, es la evaluación y acreditación, además del tema financiero.
• El desarrollo de una serie de procesos conjuntos (universidades públicas Estado) de formación de cuadros y desarrollo de procesos de evaluación y acreditación. Cabe señalar sin embargo, que éstos se desarrollaron en un marco de constantes tensiones, contradicciones y ambigüedades por ambas partes.
• El estancamiento de las relaciones universidad pública Estado.
• El desplazamiento de la atención estatal hacia el sector privado, orientada a la regulación, una vez más liderizada por los procesos evaluativos, en este caso de las universidades privadas.

Respecto a los puntos anteriores cabe anotar algunas observaciones.
El Estado canaliza las propuestas de las agendas internacionales a través de su agenda local, poniendo en el tapete la discusión sobre la necesidad de regular, evaluar y acreditar las instituciones de educación superior. Intenta instrumentarla incluyendo en la Reforma Educativa la creación de un Consejo Nacional de Medición de la Calidad, fuertemente resistido por la universidad pública boliviana que impugna los artículos (23 y 51) que hacen referencia a ello.
En un escenario cargado de tensiones y conflictos, finalmente el Estado opta por no aplicar dichos artículos, siendo débil su capacidad de instrumentar la evaluación y acreditación mediante otras alternativas, por lo que su accionar aparece como poco consistente, desarrollando iniciativas aisladas, tales como la evaluación de la UMSS dirigida por UDAPSO, seminarios, encuentros y una serie de evaluaciones externas y acreditaciones de algunas facultades, en realidad solicitadas por estas últimas. No fue posible, en esta etapa, constituir una Ley de Educación Superior, ni crear un organismo de evaluación y acreditación; mucho menos trabajar sobre la función social de las universidades públicas o las características de la reforma universitaria, temas evidentemente ausentes en la mente de los actores estatales.
Finalmente el Estado, ante la imposibilidad de actuar sobre las universidades públicas y, en tanto, a sus ojos aparece el crecimiento de la educación superior privada como la tendencia deseable, reorienta sus esfuerzos hacia ella, que hasta entonces había pugnado por ocupar un lugar de mayor relevancia y que se había expandido enormemente sin regulación alguna, ante los ojos pasivos del Estado.
Se inicia, así, la primera ola de evaluaciones a las universidades privadas, promovida e impuesta por el MECyD que apunta a la verificación de condiciones mínimas de funcionamiento ocasionando el cierre de algunas de ellas dadas las desastrosas condiciones institucionales e infraestructurales en las que funcionaban.
Mas adelante, sin limitar la apertura de nuevas instituciones privadas, se establecen reglamentaciones para ellas (RGUP) y para la apertura y funcionamiento de las carreras de medicina en este tipo de instituciones que incluyen importantes apartados dedicados a la evaluación y la acreditación, definiendo indicadores, criterios y estándares, cuyos referentes son extraídos del modelo institucional de las mismas carreras en la universidad pública. Sobre la base de estos reglamentos, viene una segunda ola de evaluaciones con un fuerte énfasis en la regulación y control, actualmente en curso, sin dejar de sucederse decisiones y acciones erráticas por parte del Estado.
Finalmente, el Banco Mundial (BM) introduce un importante fondo para reforma universitaria, poco discutida en el ámbito local y siempre bajo los parámetros de la agenda internacional, cuyos componentes son: la creación de un Fondo Concursable de Mejoramiento de la Calidad (Foncalidad); la Creación del Consejo Nacional de Acreditación y Evaluación de la educación Superior (CONAES); la implantación de pruebas piloto de aptitud nacionales para Bachilleres y acciones de formación en gestión institucional que abarca tanto la gestión de las universidades privadas como la gestión de los organismos estatales. Estos son presentados como componentes de una primera etapa de reforma, que sentaría las bases para ella; sin embargo, no existen aun lineamientos de lo que será esta reforma futura.
En síntesis, la evaluación en Bolivia como política tiene las siguientes características:

• Es una política de regulación sin regulación formal, que deja vacíos y se impone por presión a través de pactos y alianzas entre burocracias ministeriales y universitarias.
• Pone énfasis en la acreditación y la evaluación burocrática cuantitativa lejos de la perspectiva de mejoramiento.
• Enfatiza la regulación y el ajuste pero hay ausencia de políticas de mejoramiento que definan hacia donde se orienta el desarrollo del sector.
• Está cargada de componentes políticos y pensada desde el paradigma empresarial privatizador propio del periodo neoliberal.
• Se sustenta en un análisis económico de la problemática de la educación superior y demuestra ausencia de un enfoque académico y social en la construcción de la misma.

• Tiene una visión cortoplacista modernizante, con ausencia de reflexión sobre la función de las universidades más allá de la profesionalización.

La evaluación como “subpolítica”: construcción del discurso y práctica de la evaluación en las instituciones universitarias

Como se indicó, la construcción de la política evaluadora implica una dinámica entre la política y la subpolítica. En esta segunda dimensión, los actores principales son los actores universitarios, autoridades de los diferentes estamentos:docentes, alumnos, equipos técnicos, que si bien son parte de una misma institución, no actúan de manera homogénea y su participación tiene pesos relativos en la construcción del discurso y la práctica evaluadora.
Para hacer este análisis nos guiamos en los tres componentes de las “subpolíticas” propuestos por Beck (1998: 144).

1) Cómo está institucionalmente organizada la “subpolítica”: sus fuentes de poder, posibilidades de resistencia, potencialidades estratégicas de acción, sus puntos de cambio y límites de influencia.
2) Con qué objetivos, contenidos, programas, es conducida y en qué campos de acción: (oficios profesiones, sindicatos) ¿cómo se materializa (se restringe, se implementa) y se impulsa la subpolítica en una no-política? ¿Qué estrategias son utilizadas y por parte de quién?
3) Qué formas y foros de organización de las subpolíticas están surgiendo: hay polémicas en las instituciones sobre ello? Se construyen coaliciones informales a favor o en contra de determinadas opciones estratégicas, surgen grupos de trabajo especializados dentro de los grupos profesionales? ¿qué grado de organización muestran éstos?

Trataré de describir algunos de estos aspectos a lo largo del texto.
Retomando la idea central de este apartado, la evaluación como subpolítica se genera y se instala desde los espacios técnico burocráticos universitarios de la universidad pública y es visible a partir de dos elementos, la construcción del discurso evaluador y el desarrollo de prácticas evaluadoras en el seno de las instituciones.
La construcción del discurso evaluador al cual hoy aludimos, procede de una serie de transformaciones, de cambio de sentido del término evaluación y de sus alcances. Se han dado un conjunto de movimientos que hacen que la evaluación hoy tenga connotaciones diferentes a la que aludíamos hace un par de décadas atrás. Esta transformación se caracteriza por los siguientes elementos.

• Desplazamiento de la dimensión didáctica a la dimensión de acción administrativa.
• Desplazamiento de la dimensión institucional interna, a la dimensión pública.
• Desplazamiento de su sentido de propiciadora de información hacia el sentido de regulación y control.
• Vaciamiento de su contenido pedagógico hacia la inclusión de un fuerte contenido administrativo empresarial vinculado con los valores de la calidad, excelencia, eficacia, efectividad, etcétera.
• De componente de la política micro institucional a componente central de las políticas nacionales en el marco de las políticas de ajuste.
• Desplazamiento de la evaluación como proceso autónomo a la evaluación como insumo para la acreditación.
• De objeto restringido, la acción pedagógica se ha transformado hacia la constitución de una arena política de negociación y conflicto.

Con esos elementos comienza, entonces, a constituirse un nuevo discurso evaluador que se introduce en el discurso universitario llenando los vacíos que deja el discurso contestatario “basista” característico de los setenta. Paulatinamente se sobreponen los valores de la calidad, la excelencia, la eficiencia, la eficacia ante los valores de igualdad, justicia, libertad, compromiso con el pueblo, etcétera. Se constituye en la nueva bandera de los directivos universitarios, sinónimo de modernización, de excelencia e innovación (Weise, 1998).
Sin embargo, los viejos valores no desaparecen, conviven en la ambigüedad y se reacomodan, apareciendo y desapareciendo al son de las necesidades políticas. Dentro del sistema universitario, se puede percibir una doble lógica que, en gran medida, es resultado de la propia ambigüedad característica de la universidad boliviana. En ella perviven: la identificación con su rol político, popular y revolucionario, ligado a los valores de la autonomía, el co-gobierno paritario, la libertad de cátedra, la igualdad social, el ingreso libre, característico de los setenta; junto al rol impulsor del desarrollo tecnológico, modernizante y productivo ligado a los valores de calidad, eficiencia, eficacia y equidad –casi tal cual aparecen en los documentos del Banco Mundial– propio de los noventa. Esa doble lógica se expresa tanto en importantes documentos universitarios (estatutos, reglamentos, planes) como en la discusión particular sobre la evaluación y acreditación (Weise, 1998).
Ahora bien, la manera en que se da este desplazamiento de la evaluación en el sistema de la universidad boliviana no es llana y tampoco es producto de una total imposición externa; al mismo tiempo, la construcción del discurso evaluador en el campo de la subpolítica tiene un efecto sobre el nivel de la política formal.
Al existir un vacío en la regulación y en la capacidad técnica del Estado, es la propia universidad la que articula el discurso y desarrolla la instrumentación para la concreción de la política general, sin embargo, lo hace en una posición de confrontación frente a este Estado, que a su vez, pretende desarrollar la política. Esta confrontación es, no obstante, aparente pues al mismo tiempo que se declara oposición frontal, se desarrollan acciones conjuntas y se realizan acuerdos paralelos.
Así, es la propia universidad que reproduce los elementos discursivos externos, los introduce a la cultura universitaria, los desarrolla desde sus espacios técnicos y lo emplea como carta de negociación frente al Estado y frente a los grupos de poder interno.
Esto es visible en hechos tales como:

• El mandato del CEUB a todas las instituciones de crear instancias de evaluación y acreditación propias.
• El rechazo a la creación del CONAMED dispuesto por la reforma educativa; la interposición de una demanda de inconstitucionalidad de dichos artículos y la consecuente creación del Sistema Nacional de Evaluación y la CNEA-UB que, sin embargo, no se puso en funcionamiento por la falta de apoyo de las instituciones.
• Participación en foros debates y seminarios organizados por el gobierno en una primera etapa, dando luego instrucciones a los equipos técnicos de no participar en las actividades relativas a la evaluación, acusándo al gobierno de no tomar en cuenta a las universidades públicas.
• El éxito de muchas fórmulas electorales de los diferentes estamentos universitarios que utilizan como base de sus propuestas el discurso de la calidad y muestran como grandes logros de gestión las evaluaciones realizadas y las acreditaciones logradas (independientemente de su efecto real en la calidad).
• El evidente predominio de los temas relativos a la evaluación y acreditación, siendo el tópico central en todos los eventos universitarios de importancia.
• El desarrollo de procesos de evaluación y acreditación, en acciones conjuntas con el Ministerio de Educación sin haber consensuado los procedimientos ni criterios para hacerlo.

• La utilización de dichas acreditaciones como supuestas garantías de calidad y, por lo tanto, como parte del fortalecimiento de su imagen pública.
• La evaluación como elemento identitario importante dentro de la cultura universitaria, principalmente hacia fuera de la institución.

Vale la pena explicar un poco algunos de estos puntos.
El tenor de la construcción del discurso evaluador es la contradicción permanente producida por las tensiones dentro-fuera, viejo y nuevo, oportuno y peligroso. De ello, la universidad logra una combinación conveniente para sí en el corto plazo, aunque no necesariamente apropiada para sus fines institucionales.
Por una parte, la universidad boliviana asume una postura defensiva y combativa de rechazo a la Ley de Reforma Educativa en nombre de los sectores populares, centrándose en el tema polémico de la evaluación; por otra, traslada el tema al interior de la universidad para responder a la presión estatal y lo hace utilizando el mismo discurso proveniente del gobierno. Así, aparentemente queda por sentado que la universidad no se opone a la evaluación, que por el contrario, le interesa promoverla desde dentro. De hecho las autoridades universitarias realizan una serie de acciones, en una franca competencia interinstitucional para llevar adelante procesos evaluativos logrando inclusive “acreditar” algunas carreras. Sin que –como dijimos– se hayan convenido instancias o procedimientos de acreditación.
Así se buscó, sin medir las consecuencias posteriores, jugarle al Estado en su propio escenario discursivo. No se discute el valor de la evaluación en sí, sino dónde se sitúa como instrumento regulador, quién la maneja y controla y quizá con qué criterios.
De esta manera, en medio de contradicciones y negociaciones, se van estructurando respuestas y generando modificaciones al interior del sistema universitario en estrecha relación con el discurso dominante de evaluación.
Tanto desde el gobierno como desde la opinión pública, la agenda respecto a la educación superior se halla restringida, además del presupuesto, al tema de la evaluación y acreditación. Los asuntos relacionados con el mejoramiento o la reforma no se discuten con la misma vehemencia.

La evaluación como práctica

El desarrollo y paulatina identificación con el discurso evaluador genera la aparición de nuevos actores: asesores; especialistas; técnicos ubicados en diferentes espacios universitarios, que de alguna manera encabezan el desarrollo de los procesos de evaluación.
Aparece, consecuencia de este énfasis de una no-política, como una actividad académica que, sin embargo, ha sido ya vaciada de su componente académico.
Las instituciones del sistema de la universidad pública de manera dispareja en cuanto a recursos destinados, invierten enormes esfuerzos estructurando organismos de evaluación, muchas veces postizos, y desarrollando todo tipo de procesos de evaluación cuya finalidad –más allá de la acreditación inmediata, o el cumplimiento del requisito– no queda clara.
Se identifican las siguientes características en dichos procesos:

• Enfoque anclado en las coordenadas del paradigma hegemónico: calidad-excelencia-eficiencia-eficacia-efectividad.
• Enfoque basado en la corriente empresarial que apunta al nivel institucional, a la gestión, administración de recursos, cumplimiento de metas, etc.
• Equiparación de los términos medición, evaluación e inclusive acreditación.
• Desarrollo de prácticas diversas, aisladas en algunos niveles institucionales, no conectadas con los niveles de planificación y ejecución.
• Ausencia de reflexión colectiva y de compromiso de los actores para viabilizar los resultados de las mismas.

• Predominio de evaluaciones burocráticas con fuerte énfasis en la evaluación para la acreditación
• Procedimientos generalmente cuantitativos que además resultan en una visión general, pero formal y superficial de las características institucionales.
• La mayoría de las veces no posibilitan visiones de fondo de problemas básicos que hacen a la calidad de los procesos como tampoco permite aproximarse a todo aquello que es complejo y no matematizable.
• Simplificación y homogeneización de la realidad, para que esta pueda ser medida, cuantificada, comparada y quepa en los parámetros predeterminados. La realidad plural y compleja de la universidad no es considerada (Dias Sobrinho, 1989).
• Énfasis en la legitimidad que otorga el desarrollo en sí del proceso y pérdida de interés en el mejoramiento o la transformación.

La evaluación, con esas características, actúa principalmente como legitimadora y no como transformadora. Al contrario de consolidar lazos entre las universidades del sistema de la universidad pública, poco estructurado, genera competencia entre las instituciones que lo componen, alrededor de qué se evalúa, de qué tan rápido se acredita y no así alrededor del mejoramiento de la calidad.
Se refuerza el discurso evaluador defensivo, legitimador, reactivo; útil para la universidad hacia afuera pero conservador hacia adentro. En suma, no está siendo empleada como una verdadera herramienta interna de autorreflexión, mejoramiento o transformación.
Los pocos cambios que pueden observarse tienen un carácter parcial, restringido a programas o unidades académicas y son justamente aquellas que contaban previamente con mejores condiciones organizacionales.
En definitiva, los beneficios más importantes que ha proporcionado la evaluación a la universidad, tienen que ver con el fortalecimiento de su imagen pública a través del manejo de un discurso que la coloca en buenas condiciones de negociación con el Estado, el reconocimiento social, el afianzamiento de una identidad de permanente mejoramiento, búsqueda de la calidad y modernidad, independientemente de lo que se haya encontrado mediante los procesos de evaluación o de la situación real de las instituciones.
En medio de las tensiones entre tradición y modernización, entre la historia de las instituciones y la necesidad de cambio, la evaluación surge como una respuesta no anclada en la identidad institucional, que a su vez muestra en su seno la coexistencia de paradigmas opuestos, generando impactos disarmónicos en el sistema universitario y sus instituciones. Por un lado crea fuertes mecanismos de competencia interinstitucional y, por otro, produce un silencioso rediseño institucional (Leite, 2000) que se orienta cada vez más hacia la adaptación a los paradigmas dominantes, y por ser justamente poco visible, de consecuencias inadvertidas e inclusive no deseadas para la universidad pública.

La evaluación como política simple y como política reflexiva

Beck entiende a la política simple como aquella política que juega dentro de las reglas de juego, mientras que la política reflexiva es una política modificadora de estas reglas y apunta a una política de la política, una metapolítica que concreta, por un lado, el cambio de sistemas de reglas de juego y por el otro lado la cuestión de qué sistema de reglas de juego debe elegirse.
En algunos casos se da una acción simultánea de la política simple y la política reflexiva generando situaciones de ambivalencia.
Al mismo tiempo de participar en el juego intentan, inventar e implantar nuevas reglas, con lo cual se ha perdido la perspectiva de qué es lo que se estaba jugando. Es un cruce de lo normal y absurdo (Beck, 1998) al que nos enfrentamos en todas partes.
Al parecer, la evaluación como política y subpolítica en Bolivia es al mismo tiempo, política simple y política reflexiva. La universidad ha pretendido cambiar las reglas de juego, dejándose dirigir por ellas y jugando dentro de este sistema, cayendo así, inevitablemente, en la ambivalencia y en el desgaste de sus propias iniciativas que finalmente parecen haber sido derrotadas, constituyéndose en una política “fachadista” (Beck, 1998), es decir, una política que cambia los nombres pero que en el fondo sirve para mantener los contenidos. La evaluación, por tanto, cumplió una función legitimadora pero no transformadora.
Esto, sin embargo, no es atribuible a un imperativo estatal, el Estado sigue sin concretarse como actor claro en la definición de las políticas, pues aparece como quien intenta poner en marcha sucesos que de todos modos están ocurriendo a pesar de él. En lugar de un estado de acción autoritario, surgió un estado de negociación que canalizó los discursos e intentó tener cierto control sobre los sucesos, que de todas maneras, se imponen desde abajo o desde afuera.
Sin embargo, el espacio de la subpolítica y, por tanto, de la política reflexiva, deja grietas suficientes como para pasar de la reflexividad a la reflexión, desmarcarse de las reglas de juego y quizás elegir otro sistema de reglas apropiado a las necesidad de generar verdaderas políticas de conocimiento y autoconocimiento ancladas en la identidad institucional.
En el caso concreto de la evaluación me animo a proponer al menos los siguientes movimientos, así como terminar con algunos cuestionamientos que nos ayuden a destruir para autoconstruir, es decir, para generar políticas reflexivas auto transformadoras.

• Desvinculación de la evaluación respecto a la acreditación.
• Cambio de la mirada centrada en la evaluación a una mirada centrada en el mejoramiento.
• Redimensionamiento de los alcances de la evaluación como eje transformador hacia la evaluación como uno más de los medios necesarios.
• Desplazamiento del eje de discusión sobre cómo evaluar la calidad hacia la discusión sobre qué es calidad para nosotros.
• Desplazamiento de la atención respecto a cómo acreditar las instituciones hacia qué tipo de instituciones queremos y qué tipo de función social de la universidad pública deseamos priorizar.
• Cambio de la mirada de la evaluación desde una visión económica empresarial, hacia la construcción de un discurso evaluador con una mirada educativa, pedagógica, a partir de un paradigma de lo humano y social.

Esto viene de la mano, por supuesto, de una serie de cuestionamientos compartidos en otros países (Mollis, 2001; Leite, 2001) que nos permiten el derecho a la duda, a la apertura hacia una mirada propia del discurso y la práctica evaluadora.

• ¿Cuál es el sentido de la evaluación hoy, después de una década de procesos evaluativos?
• ¿Cuáles son los valores implícitos en las políticas de evaluación y acreditación y qué valores dejaremos que sigan presentes en estas políticas, que nosotros mismos impulsamos y desarrollamos reproduciendo el discurso evaluador dominante?
• ¿En qué medida las políticas de evaluación resultan pertinentes para mejorar la calidad de la educación universitaria?
• Es posible pensar el concepto de evaluación sin el de calidad, y a su vez, ¿es posible construir un concepto de calidad que no nos refiera a la eficacia, la efectividad y la eficiencia?
• ¿Cuál es el o los modelos de evaluación que conducirán a un verdadero cambio dentro de las instituciones? ¿Cuánto es realmente el aporte que se puede esperar de la evaluación como instrumento de cambio? Junto a esto, qué otras políticas se necesita generar, que sean capaces de remover la anquilosada estructura universitaria y orientar hacia la clarificación del tipo de institución que se desea ser?

Quizá la reflexión y discusión sistemática sobre estas preguntas permita definir la especificidad de las universidades públicas en cuanto tales, al servicio de un verdadero interés público y así poder trazar coordenadas propias de calidad con un sustento pedagógico, cultural y social.

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Zona de debate

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